試論基層央行依法行政理念的重塑

中國人民銀行是我國的中央銀行，肩負著制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務的職能。在基層，人民銀行的執法理念在操作層面上主要體現為有法必依、違法必究，就是根據授權，對在工作或檢查中發現的問題依法進行處罰，以此規范行政相對人的行為，維護良好金融秩序，促進貨幣政策目標實現。但在市場經濟進一步發展的今天，在中國特色環境之中，這種被動執法的理念實際上是遠遠不夠的，不足以解決現實中的矛盾和問題。我們有必要對這一理念進行重新思考。

一、基層央行行政執法中的矛盾和問題

(一)基層央行行政執法與地方利益之間存在矛盾

基層人民銀行是我國中央銀行的派出機構，實施的是國家宏觀決策意圖，中央銀行又是國家宏觀調控部門中最市場化規范化的間接調控機構。理論上講，市場的調控往往是逆市場調節，因而難免與以經濟增長為主要取向的地方利益產生沖突。比如落實適度寬松的貨幣政策，適度的寬松并非完全的敞開，在貨幣信貸政策的把握上，也是突出重點、有保有壓，但在具體的工作中，政府傾向于一味地鼓勵銀行多放貸，幫助地方疏浚融資渠道。因為，相對于宏觀的指標、間接的形勢，這種現實的利益對地方更有意義。但如果要落實“壓”的內容，無論方法多么科學，論據多么有力，都難以得到地方政府和企業的真正理解和配合。那么，在地方上信貸投放較多，為地方貢獻較大的金融機構，則很容易得到地方政府的支持，其行為即使存在違規，也往往會受到地方政府的庇護，央行的依法行政可能受到行政和人情等方面的干擾。

(二)央行與有關部門之間的法律法規存在不協調因素

實施經濟管理是政府的主要職責之一。而經濟管理是由多個部門配合完成的，在實際操作中，各個經濟管理部門的管理法規之間往往缺乏協調與配合。比如在外匯管理上，企業在辦理外商直接投資登記時，按照程序應先由發改委立項，由商務部門批準，到工商部門注冊登記，最后再到外匯管理部門進行外匯登記。由于工商、商務部門對企業資料審核重點不一，比如企業的資本金變更，如果注冊資本總額沒有變化，工商部門無需進行注冊變更，但企業注冊資本中的結構如果發生變化，則需要進行外資外匯登記變更。而且，企業在注冊登記時，工商部門對外方企業的股東并不要求審查，但按照外匯管理規定，外國投資者不能直接或間接被境內居民個人、境內機構持股或控制，如以特殊目的公司名義返程投資的，還需要辦理個人境外投資登記并獲得返程投資許可。而這些，工商和商務部門則沒有要求審查相關材料。

現實中，經常會遇到這樣的問題，地方政府和部門為了招商引資，不僅承諾為外商提供現實的便利，而且往往大包大攬，不按照規則運行而進行“跨越式”或“跳躍式”辦理商務項目批文、工商注冊及變更等有關審批，最后到外匯局審查時，卻發現企業不符合外商投資條件甚至明顯違規。這時外匯管理就遇到兩難:辦理外匯登記手續，則違規;不予登記，則會被地方認為是“阻礙地方經濟對外開放和快速發展”，等等。

(三)法規內部協調性不夠，基層執法操作難

基層央行在行政執法過程中，還存在法規內部協調性不夠的問題，或相互矛盾或出現真空，從而影響行政執法。比如安陽有一家公司A，于2006年9月1日取得商務部門批復及批準證書，同意英屬維爾京群島一家境外公司B以現匯購買A公司原股東所持有共計95%的股權。2007年1月A到當地外匯局辦理外商投資企業外匯登記，并按照規定作出“本公司外國投資者沒有直接或間接被境內個人、境內機構持股或控制”，“外資新股東與出讓股權的原中方股東之間無任何直接或間接的股權和資產關聯，也不存在其他重大利益關聯和違反外匯管理規定的內部交易行為，不存在隱瞞監管部門私自交割的違法行為”的法律聲明。外匯局審核后，按照操作規程為其辦理了《外商投資企業外匯登記證》。2007年12月，A公司中方持股人提出申請補辦境內居民個人境外投資外匯登記，并提交一份香港另外一家公司C的“代持聲明”，稱C公司是代理A公司的中方股東持有其外方股東B名下的注冊股權，持股比例為100%，也就是說，A公司的所有中外方股份，實際均為中方股東持有。而這份“聲明”完全否定了A公司在辦理外商投資企業外匯登記時的各項承諾，其外方并購實施者實際為境內居民所設立或控制，與并購標的企業擁有同一管理層，而且沒有辦理境外投資登記。

當地外匯局發現這一情況后，決定對其進行處理并按照A公司申請，在對其騙取外匯登記行為進行處罰后，為其中方持股人辦理個人境外投資登記。但查閱了《外匯管理條例》以及其他金融法律法規及規范性文件，并沒有發現對騙取外匯登記行為進行描述和處理的規定。只有《中華人民共和國行政許可法》第69條、第79條的描述與此相近，規定“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的應當予以撤銷”，“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰”。但是，一方面，該企業是本地政府重點支持的明星企業，而且，2892.75萬元的“外資”已全額注入A公司，撤銷行政許可難以操作;另一方面，對于企業的行政處罰也沒有相關的規定，雖然新的《外匯管理條例》第48條對“違反外匯登記管理規定”的行為有處罰規定，但按照“法不溯及既往”和有利于相對人的“從舊兼從輕”原則，也無法對其進行行政處罰。也就是說，按照操作規程的規定，不對“騙取外匯登記行為”進行處罰，就無法為企業“補辦個人境外投資登記”，但所有的法規，又沒有對“騙取外匯登記行為”的準確描述、定性和處罰。如果嚴格按照規定，那么，對曾有“騙取外匯登記行為”者補辦個人境外投資登記的規定本身就不可能實現。

(四)外匯管理法規變化頻繁，基層行政執法人員適應難

外匯管理的法規在操作過程中多是以規范性文件作為依據。但由于形勢變化等因素，外匯管理政策的規定變化較快，內容繁多，往往舊的規范剛適應，新的規范已經下發。比如2008年，為了適應國際國內經濟形勢，應對國際金融危機，國家的外匯管理政策從“寬進嚴出”到“寬出嚴進”再到“均衡管理”，政策取向在一年內經歷三次大調整，外商投資企業實行電子化管理、實行出口收結匯聯網核查、進行貿易信貸及外債登記等，頻繁的外匯管理政策調整，基層行政執法人員應接不暇。

二、對重塑央行行政執法理念的思考

要有效規避這些矛盾和問題，彌補法規自身的不足，應從操作層面做出努力，變被動為主動，重塑行政執法理念，提前做好法規的落實。具體講，改變原來的有法可依、違法必究的被動的行政執法理念，變為以“路徑提示”、“預防教育”為主的主動的行政執法理念，主動為銀行、企業和個人提供執法幫助，在關鍵環節、關鍵問題上提供方向指引，使其按照執法路徑的提示安排自己的行為，以行政相對人的不違法和執法素質的提高實現基層央行的執法目標。按此理念，重點應做好以下幾個方面的工作:

(一)加強對金融機構及社會的金融法規教育

從經濟學的意義上講，良好的法規意識和執法習慣，能夠促進社會經濟行為的有序化，有效降低社會交易成本，提高社會整體效率。在實際執法實踐中，隨著社會法治意識的增強，及時充分的法規教育，也更容易被金融機構和社會各界所接受和認可。

(二)加強與地方政府及有關部門之間的信息溝通，有針對性地對行政相對人進行“路徑提示”

按照以往的行政理念，基層央行執法主要的工作是處理違規行為，但效果卻不盡理想。有效的辦法是當事人提供盡可能詳盡的指引和規則提示，有效避免發生各種違規風險及成本。當然，具有主觀故意的違規和破壞秩序，法規仍然不可饒恕。

(三)加強相關法規之間的協調

要主動加強對現有法規的研究和分析，深入開展行政執法調查研究，發現問題及時上報，為上級完善法規提供決策參考，提示法規的制定機關，注重法規之間以及法規內部相關規定和操作規程的協調，理順操作規程，避免法規內部的不協調。特別是內部變動較頻繁的外匯管理方面，有關部門在制定相關政策和規定的過程中，既要保持法規政策的連續性、不斷檔，又要很好適應形勢和經濟發展要求，落實中央決策意圖;既要考慮規定本身的合理性，又要考慮與相關法規的銜接;既要考慮全局的政策取向、法規原則，又要考慮到具體問題的處理方法;既要體現宏觀性、科學性，又要具有操作性。

(四)加強行政執法人員的素質教育，提高行政執法水平

一是抓好學習，做到對新知識、新業務、新法規了然于胸;二是要善于調查研究，解決問題，盡量多地掌握實際情況，提高解決實際問題和應對各項突發事件、特殊情況的能力，要加強與商業銀行、與企業的溝通，熟悉新情況、新問題、新矛盾，掌握新方法;三是要培訓基層行政執法操作層面上的專家，行政執法人員既要通曉法規，還要精熟專業，不斷提高行政執法效率，減少工作失誤和偏差;四是加強職業道德培訓，增強行政執法人員的責任感和服務意識，樹立大局意識和發展觀念，使行政執法人員能夠科學理性處理好行政執法過程中的各項問題，提高央行權威，提高執法效率。

(責任編輯 耿 欣)