“公眾參與”視野下的中國價格聽證制度及其困境

摘要：隨著《中華人民共和國價格法》和《政府價格決策聽證辦法》的頒布，中國的價格聽證制度得以正式確立，價格聽證制度推進了中國“公眾參與”理念的法律化進程。但實踐中，價格聽證制度的運行卻陷入了困境，主要有如下三個方面的表現(xiàn)：聽證會中公眾代表的遴選機制存在重大問題；代表在聽證會上的發(fā)言受限：聽證記錄對決策結(jié)果的作出沒有約束力。困境出現(xiàn)的根本原因在于我國價格決策權力配置結(jié)構(gòu)中的嚴重失衡，政府握有全部的決策權，而公眾無法分享。“參與”變得有名無實。本文嘗試引入英國“書面咨詢”制度，試圖以標治本。

關鍵詞：價格聽證會 書面咨詢制度 價格決策權 公眾參與

一、中國價格聽證制度概述

(一)價格聽證制度的確立

1997年《中華人民共和國價格法》(以下簡稱《價格法》)的頒布標志著中國價格聽證制度的正式確立。其中第二十二條規(guī)定：“政府價格主管部門和其他有關部門制定政府指導價、政府定價，應當開展價格、成本調(diào)查，聽取消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見。”第二十三條規(guī)定：“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價。應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”2001年7月，原國家計委根據(jù)《價格法》的規(guī)定制定了《政府價格決策聽證暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，并于8月1日正式實施，其中詳細規(guī)定了聽證會的具體操作細節(jié)，使得價格決策聽證有具體章程可循。但是，根據(jù)各地召開價格決策聽證會的實際情況，《暫行辦法》中有許多不便操作之處，于是國家發(fā)展計劃委員會對其進行了大幅度的修改，并于2002年11月22日頒布了《政府價格決策聽證辦法》(以下簡稱《價格聽證辦法》)。至此，我國全國性的價格聽證制度全面建立。需要注意的是，在《價格法》頒布前后，出現(xiàn)了一系列地方性的價格決策聽證辦法，如1995年11月深圳市人大常委會通過的《深圳市價格管理條例》，1997年廣東省物價局制定的《廣東省價格決策聽證暫行辦法》等。這些地方性的價格聽證規(guī)定與《價格法》和《價格聽證辦法》一起構(gòu)成我國價格聽證制度的法律體系。本文旨在對全國性的價格聽證制度提出改革建議。因此。本文的分析也主要基于《價格聽證辦法》中所規(guī)定的“聽證會”制度。

(二)“正式聽證”概念的去美國化

有學者從學理上將《價格法》第二十二條概括為“非正式聽證”，將第二十三條概括為“正式聽證”，并認為“這兩條所規(guī)定的是兩種不同的聽取意見的方式。美國行政法上亦有“正式聽證”與“非正式聽證”這兩個概念，我國學界亦在其原初含義上引進這兩個概念，并大有將美國式的“正式聽證”程序奉為中國“正式聽證”程序之圭臬的趨勢，無形中將中國的“聽證會”等同于美國的“正式聽證”概念。本文認為，中國法上的正式聽證恰恰具有不同于美國正式聽證程序的制度內(nèi)涵，而且也應該具有與之不同的價值承載。根據(jù)《美國聯(lián)邦行政程序法》(APA)的規(guī)定，正式聽證(formal hear-ing)具有高度的司法化，聽證由高度獨立的行政法官主持；聽證筆錄對最后決定的作出具有排他性的拘束力。因此，正式聽證也被稱為“審判型聽證”、“準司法式的聽證”和“對造型聽證”等。而根據(jù)我國《價格聽證辦法》的規(guī)定，政府價格主管部門有關負責人擔任聽證會的主持人：物價主管部門的最終調(diào)定價方案并不是必須依據(jù)價格聽證會的現(xiàn)場記錄作出。從法律的規(guī)定中我們可以看出，我國的聽證會制度與美國行政程序法上的正式聽證制度有質(zhì)的不同。那么，我們是否仍然可以使用“正式聽證”的學歷概念概括我國的聽證會制度?本文認為是可以的。因為就我國《價格法》中第二十二條的規(guī)定確實相對非正式，第二十三條的程序規(guī)定相對正式。在這個意義上，可以將第二十三條的“聽證會”視為我國現(xiàn)有制度下的正式聽證程序，第二十二條的“聽取意見”視為非正式聽證。但中國的價格聽證會并不是美國行政法意義上的“正式聽證”，而是中國行政法意義上的“正式聽證”。中國未必要走上美國式的“審判型聽證”，換言之，中國《價格聽證辦法》中的聽證會制度不應以美國行政法中的“formal hearing proeedure”為完善方向。

二、價值及困境——作為“公眾參與”機制的價格聽證

(一)價格聽證會作為一種公眾參與機制的應然價值

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和西方觀念的移植，中國民眾的民主意識漸漸增強。“人民民主專政”的社會主義民主話語維持著一個底線——黨對國家的領導。在這個限度內(nèi)，作為對民主吁求的回應，黨鼓勵“擴大公民有序的政治參與”(十六大、十七大報告語)。同時，“公眾參與”能夠起到很好的訓練公民民主能力的作用。當大部分中國公民具備民主意識，并且有了參政議政的民主能力，中國的政治民主化就是時候了(That time is the time.)。而“公眾參與”恰恰是對公民的日常訓練。當普通公民也有機會根據(jù)《價格法》和《價格聽證辦法》參與到價格決策的過程中去，公民受到的參政訓練是最直接的。中國正在一點點醞釀更廣范圍的公民參與機制，這些貌似技術化的變革，實際上具有十分深遠的意義，一個現(xiàn)代化的政治文明社會在這里展現(xiàn)出其可能性。中國必定會在實踐當中摸索出一條任何現(xiàn)有西方理論都無法想象的、自己獨特的民主化模式。而“公眾參與”模式將帶領中國人民走向現(xiàn)代化的政治文明。

但是，“公眾參與”目前仍處于制度資源嚴重缺乏的階段，基本上還停留在喊口號的階段。被譽為“公眾參與”成功實踐的2007年廈門PX事件就是一個典型的例證。廈門公眾以“散步”為名的和平游行，本質(zhì)上是公眾與政府之間的政治博弈，而公眾的行動沒有任何實際的法律保障。如此成功的“公眾參與”實踐都沒有得到法律制度的保障，更何況其他的公眾參與實踐。無論是學術界還是政治界，目前所談的“公眾參與”基本還只是一種理念，這種理念還處在制度化進程的初期。“公眾參與”從理念層面到制度層面還有很長的路要走，但“公眾參與”的法治化畢竟是法治社會的應有之義。“公眾參與”不應僅僅停留在口號層面，而應該通過具體的法律制度予以落實。《價格法》和《價格聽證辦法》中規(guī)定的價格聽證制度就是中國公眾參與行政決策過程的法律化，是“公眾參與”制度化的重大進步。價格聽證也成為中國公眾參與最生動的制度實踐。

(二)實然的困境——“參與無效”

雖然價格決策聽證制度對中國公眾參與的制度化進程具有重要的促進價值，但是在價格決策聽證的實踐中，公眾參與的無效性卻是相當明顯的。公眾強烈的參與熱情往往得不到?jīng)Q策機構(gòu)的積極回應，導致參與價格決策的公眾“說了也白說”。“聽證會”在某種意義上淪為“聽過會”。價格聽證會成為“價格漲價會”。“由于水電氣一開聽證會絕對漲價，所以現(xiàn)在聽證會一詞已經(jīng)成為漲價的代名詞”。一項來自廣州市的社會調(diào)查結(jié)果顯示，廣州市民認為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項合計竟有62.5％：其中15.5％的人認為“是形式主義”或只是擺設。而一份北京市1998～2000年間4次價格聽證會到會代表的統(tǒng)計顯示，實到代表的數(shù)量和比例都呈逐年遞減的趨勢。

公眾參與的無效具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，聽證會中公眾代表的遴選機制存在重大問題，價格聽證會上充斥著大量的“冒牌代表”，致使聽證會猶如一場精心組織的表演，結(jié)果是預定的“漲聲一片”。這些冒牌代表往往與價格主管部門關系親密，對定價方案表示高度的理解和支持。例如，2009年12月舉行的哈爾濱市水價聽證會，13名消費者中只有一名退休教師堅決反對漲價，但卻得不到發(fā)言機會。而其他消費者代表中的“退休職工”、“下崗職工”的身份則令人疑惑，其中一位“退休職工”是哈爾濱現(xiàn)代酒店管理有限公司董事長、黑龍江省民進委員會委員，不到退休年齡，也不是退休職工。下崗職工楊秀梅沒有到現(xiàn)場，臨時頂替其的是社區(qū)干部孫晶。而另一位“下崗職工”谷孝發(fā)，是哈爾濱市信訪局退休干部。又如，2007年安徽省合肥市的調(diào)整污水處理費標準聽證會，記者欲獲知代表的聯(lián)系方式，但遭到合肥市物價局的拒絕，直至聽證會之后，物價部門仍不愿提供代表聯(lián)系方式，立法者的初衷是令公眾有參與到價格決策中并影響決策的作出。如果代表本身的“代表性”都得不到保障，有資格出席并發(fā)言的代表都是挑選出來的支持價格決策機關決定的“公眾”，這樣的參與當然是無效的。也是無意義的。

第二，代表在聽證會上的發(fā)言受限。價格聽證會一般只舉行一天就結(jié)束。在這短短的一天時間之內(nèi)，扣除主持人宣布紀律、介紹到場人員等所占用的時間，代表的發(fā)言時間就更短了。如2003年民航價格聽證會的正式會議時間為7月15日上午9:00—11:30和下午14:00—16:30，共有15名代表參加。在這5個小時之內(nèi)，很多代表僅僅能夠表達自己的基本觀點，根本沒有機會與意見相左者展開辯論，也沒有時間詳細論證自己的觀點。又如廣東省2001年的公路春運價格聽證會，實際到會代表31人。只有21人發(fā)言，有9人卻一直沒有發(fā)言機會。在這種情況下，即使代表參加了昕證會，也無法將其觀點有效表達出來或觀點表達受限，就遑論對價格行政決策的影響。

第三，聽證記錄對決策結(jié)果的作出沒有約束力。聽證記錄是價格聽證會全過程的記錄，其中記錄了聽證會的實況及對聽證會上所提出的各種證據(jù)和所發(fā)表的各種意見。我國《價格聽證辦法》中第二十四條是對價格聽證記錄的規(guī)定，但其中并沒有規(guī)定聽證記錄對價格決策的約束力，價格決策部門定價時無須依據(jù)聽證會上提出的意見作出，只需“充分考慮”即可。在實踐中，價格決策機關經(jīng)常無視聽證代表的反對意見，有時甚至無視聽證筆錄而徑行做出漲價決定。許多聽證會開過后聽證記錄就被放在抽屜里，決策該怎樣做就怎樣做，“聽證會”變成了“聽過會”。這種“走過場”的價格聽證會成為價格決策部門利用的工具。例如，在2002年7月召開的南京市公交票價改革聽證會上，盡管大多數(shù)代表都認為票價改革申請方案中的票價漲幅過高，但結(jié)果南京市的公交月票價格還是基本按照原方案漲價，

價格決策聽證中的公眾參與無效是對公眾參與信念和制度化進程的極大傷害。在“公眾參與”還沒有步入制度實踐時，人們還對其抱有美好的憧憬和信仰，但當價格決策昕證以法律的形式實踐了“公眾參與”理念時，卻成為民意被操縱的平臺，民眾對公眾參與的理念和制度產(chǎn)生失望情緒。

三、“參與無效”的原因探索——價格決策權的配置

聽證會制度在實踐中之所以出現(xiàn)“參與無效”的困境，法學界比較常見的觀點是：制度定位不合理：聽證代表的廣泛性和代表性存在問題：聽證代表產(chǎn)生方式不合理：聽證會的信息公開不充分：聽證會會議期太短：代表意見的回應機制不暢通等。這些觀點基本上局限于對聽證制度本身的程序批評上，但卻沒有注意到制度背后更深層的影響因素——價格決策權的配置結(jié)構(gòu)。具體的程序規(guī)定是法律技術的體現(xiàn)，而價格聽證中的“參與無效”困境卻不是法律技術的不完善造成的，而是價值選擇的結(jié)果。《價格法》和《價格聽證辦法》的現(xiàn)有規(guī)定中并沒有將決策權全部或部分地配置給參與價格決策的公眾。價格聽證制度作為一種行政程序，其法律意義應該體現(xiàn)于對行政權的約束上。而實踐中出現(xiàn)的問題恰恰是聽證會中所提出的聽證意見到底對定價行為有多大的影響力。我國《價格聽證辦法》第二十五條規(guī)定：“價格決策部門定價時應充分考慮聽證會提出的意見”，“聽證會代表多數(shù)不同意定方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應當協(xié)調(diào)申請人調(diào)整方案，必要時由政府價格主管部門再次組織聽證”。該條指出了聽證代表的意見對價格決策的影響，但是卻并沒有明確規(guī)定聽證代表的意見在價格決策中究竟處于什么地位。可以肯定的是，價格決策機關并沒有依據(jù)聽證代表的意見作出決策的法定義務。從法律規(guī)定來看，行政機關壟斷決策權的價格決策體制并沒有改變。公眾只能處于這一體制結(jié)構(gòu)的邊緣，對政府的價格決策無法形成有效的理性化的制約力量。在這樣一個行政機關壟斷價格決策權的體制中，參與決策的公眾在權力配置結(jié)構(gòu)中幾乎沒有分量。權力配置的天平嚴重地倒向行政機關一方。

四、治標還是治本?——英國“書面咨詢”制度對我國價格聽證制度的借鑒意義

在英國，公眾參與政策制定的制度被命名為“咨詢”制度。2001年，英國政府制定了《咨詢實務準則》，雖然該準則并非法律，也不具有法律效力，但其對政府部門及其附屬部門具有一般性的約束力，即如果沒有排除適用的特殊理由。政府部門一般都得依據(jù)該準則辦事。雖然《咨詢實務準則》適用于制度制定前或政策制定前向公眾進行廣泛咨詢的情況。也即適用于行政立法的場合中，但筆者認為，《咨詢實務準則》中所規(guī)定的“書面咨詢”制度對我國的價格決策聽證制度很有借鑒意義。

根據(jù)《咨詢實務準則指引2——咨詢方法》第十八章的描述，書面咨詢是一種邀請人們就政策和議案發(fā)表意見的正式手段。這種方法的關鍵是在最大程度上獲得那些最可能受到影響和最可能發(fā)表有價值見解的人們的意見。本文將書面咨詢概括為三個主要步驟：發(fā)布咨詢文件：分析咨詢結(jié)果；反饋咨詢意見。第一階段的主要工作是：必須以具體、明確、能為目標受眾所理解的語言。說明咨詢的議題和議案以及咨詢的目的等，送達可能受影響的公眾，并請咨詢文件送達的公眾按規(guī)定作出回應。第二階段中，所有回收的咨詢結(jié)果都要進行仔細分析，對通過咨詢獲得的意見和信息進行總結(jié)，并向公眾提供該總結(jié)。在第三階段中，必須對受咨詢的公眾反饋他們所提供的咨詢意見受到了何等處理。應該闡明最終決策是如何受到咨詢意見的影響的，如果受咨詢者詢問其咨詢意見為何被拒絕，應作出快速而充分的解釋。

在我國當前的國情下，將決策權配置給公眾是不太可能的。一方面，公眾還沒有做好收權的準備，實踐中出現(xiàn)的許多“糊涂代表”“啞巴代表”令人懷疑公眾參與價格決策的能力：另一方面，政府也沒有做好放權的準備，從那么多價格聽證的案例來看，政府不愿意也不可能完全放棄其價格決策的權力。

“書面咨詢”制度的引進是最好的折中辦法。其看起來似乎僅僅是制度層面的改革，但實際上卻可以制約政府的定價權，可謂是“以標治本”。“書面咨詢”制度可以從三個方面人手解決價格決策聽證的困境。具體闡述如下：首先，在發(fā)布咨詢文件的時候，政府機關必須在咨詢文件中明確“解釋誰有可能受到影響以及會受到怎樣的影響，包括對特定群體的影響評價”，并且“要求回應者解釋他們是誰以及代表誰”。這樣的機制可以保障參加咨詢活動發(fā)表咨詢意見的是真正的利益相關者。這對于解決我國價格聽證制度困境的第一方面具有借鑒意義。第二，“書面咨詢”制度的咨詢意見回收分析和反饋機制非常有價值。《咨詢實務準則指引2一咨詢方法》明確規(guī)定，所有的咨詢意見回收回來之后必須進行仔細分析。并對分析結(jié)果進行總結(jié)和公告。這一條規(guī)定使得每一條公眾咨詢意見都受到認真對待。如果被采用了，政府必須說明咨詢意見是如何影響最終決策的：如果沒被采用，政府必須說明拒絕采用的理由是什么。這樣的制度設計對于克服我國價格聽證制度困境的第二方面具有積極作用。第三，“書面咨詢”制度以書面材料為主要運作形式。書面形式首先使得受咨詢的公眾代表可以在書面咨詢意見中充分闡述其觀點，并收集充分的信息對自己的觀點進行充分論證。其次還可以解決聽證會會議形式時間有限浪費資源的問題。書面形式比會議形式具有更多優(yōu)點，我國實踐中召開的聽證會，為了短短幾分鐘的發(fā)言，召開聽證會的政府部門要為代表們支付往返路費、在京食宿費用，代表們自身也花費了時間成本和機會成本。如果采用書面咨詢的形式，上述價格聽證制度的困境的第三個方面就可以避免。

最后需要論述的一點是“書面咨詢”制度與我國現(xiàn)有的價格“聽證會”制度之間的關系。中國式的正式聽證制度應該是“聽證會”與“書面咨詢”的結(jié)合。聽證會是以會議形式舉行的聽證，其具有成本較大的缺點，而“書面咨詢”制度正可以彌補這個缺陷。在理想狀態(tài)下，會議可以提供一個辯論的場所，聽證代表相互之間可以進行辯論，對批評予以回應。這是“書面咨詢”制度無法實現(xiàn)的。“聽證會”與“書面咨詢”制度二者可以起到相互補充的作用。我國價格決策聽證制度未來的改革方向應該是，引進“書面咨詢”制度，將“書面咨詢”制度與“聽證會”制度共同作為正式的聽證制度，建立中國式的二元化的、雙軌制的正式聽證制度。