少數民族地區財政支出特征分析及政策建議

摘要：當前少數民族地區財政改革取得了重大進展，財政收支逐年增加，但財政赤字也持續擴大，財政支出存在的規模不足、結構不優、區域差距拉大等問題日益突出。本文在分析民族自治地區財政支出的規模特征、結構特征和區域特征的基礎上，提出相應政策建議。

關鍵詞：少數民族地區 財政支出 特征 政策建議

發展少數民族經濟是包括財政政策在內的宏觀經濟政策的重要目標，財政支出政策是政府對少數民族經濟進行宏觀調控的重要方式。改革開放以來，隨著國家經濟體制的調整變化，我國的財政體制也經歷多次調整，按照地方財政主體獨立性程度，我國先后實行了4種類型的財政體制：統收統支制；統一領導，分級管理體制；劃分收支，分級包干：分稅制財政體制。目前，正在進行省管縣的第5次財政體制改革。不同的財政體制決定著不同的財政支出結構。從1994年的分稅制財政體制改革以來，隨著市場經濟體制改革和政府職能轉變。中央和地方政府對民族自治地區財權分配和事權劃分上也日趨完善，少數民族地區的財政支出規模和結構發生了很大的變化。

一、少數民族地區財政支出的規模特征

財政支出規模反映的是政府活動的范圍和對經濟的干預程度。測量財政支出規模的方法有兩種：一種是財政支出的絕對規模。另一種是財政支出的相對規模。財政支出的絕對規模通常用本年財政支出的絕對額表示，支出規模越大，表明政府活動范圍越廣，但這個指標不能準確地衡量政府在整個經濟中的地位和作用。財政支出的相對規模，亦稱相對財政支出，通常用本年財政支出與本年國內生產總值的比值來表示，相對財政支出在一定程度上反映了政府在整個經濟中的地位和作用。

(一) 財政支出的絕對規模

1994年分稅制改革以來，少數民族地區的財政總收入和總支出都保持了較高的增長態勢。財政總收入從1994年的201億元增長到2007年的1661億元，年均增長59％。與此同時。財政總支出也從1994年的517億元增長到2007年的4899億元，年均增長65％。總體來看，財政收入年均增速低于支出增速，財政赤字持續擴大，從1994年的316億元上升到2007年的3238億元。分階段來看，1995—1998年財政收入年均增速高于支出增速，赤字減速擴大：1999—2002年收入增速低于支出增速。赤字加速擴大；2003年至今，收入增速高于支出增速，赤字又呈減速擴大。

民族地區財政收支和赤字的變化與中央政府實施的財政政策和財政體制改革密切相關。例如，1994年的分稅制改革，調動了中央和地方政府增加財政收入的積極性，民族自治地區財政收入在隨后幾年的年均增長率均高于同期財政支出的增長率。1999年底我國實施西部大開發戰略，隨后實施中部崛起戰略，中央政府在積聚我國97，5％少數民族人口的中西部地區開始實施擴張性財政政策，目標在于促進中西部地區經濟發展，縮小東中西部經濟差距。同一時期，民族自治地區財政支出高速增長，財政赤字規模也越來越大。2003年隨著國家對民族自治地方轉移支付力度加大，財政收入與支出均呈高速增長態勢，高速增長的收入確保了擴張性財政政策的實施，從而彌補了民族地區公共建設投資主體缺位問題，為今后民族地區經濟發展和政府財源建設夯實了基礎。

(二)財政支出的相對規模

分稅制改革以來，少數民族地區財政支出占地區生產總值GDP的比重呈先降后升的變化。從1994年到1998年，相對財政支出一直小于15％，1999年這一比值突破15％，到2007年穩定在22％左右。這一變化也是與我國的財政體制改革密切聯系的。1994年的分稅制改革，充實了中央政府的財政收入，也調動了地方增收的積極性，財政支出逐漸增加。但與民族地區對公共產品和服務的巨大需求相比，財政支出占GDP的比值還是較低的。這一比值還有較大的上升空間。到1999年西部大開發戰略實施，中央政府對民族地區的轉移支付力度大大增加，相對財政支出得到了高速增長，

同時，少數民族地區財政支出的增幅大于地區生產總值的增幅。分稅制改革以來，財政支出每增長1個百分點可能帶來的GDP增長率整體上不足100％，且該指標波動較大，說明民族地區財政支出效益不高，但這種狀況正在得到改善。今后應加強對財政支出資金的監管和審查，深化財政支出管理體制改革，提高財政資金使用效益。

二、少數民族地區財政支出的結構特征

以財政職能為標準，可以把財政支出劃分為基礎設施建設支出、支農支出、社會文教科衛事業費、撫恤和社會福利救濟金、社會保障補助支出、行政管理費及其他支出。目前少數民族地區財政支出結構的整體狀況，可歸納為以下幾點：

第一，基礎設施建設支出比重逐年上升?；ㄖС鲇?000年的117億元上升到2006年的445億元，年均增長47％?；ㄖС稣嫉貐^總支出比重由2000年的10％增加到2006年的12％，表明基礎設施建設費是民族地區財政支出中非常重要的一項。隨著民族地區的經濟發展，人民生活水平的提高，社會私人投資的不斷增加，基建支出還會有所增加。

第二，支農支出所占比重穩中有升。農業是大多數民族自治地區的支柱產業。隨著2002年以后中央財政對民族地區的傾斜，財政支農支出大幅增加，財政支農支出所占比重穩中有升，目前達到7％，體現了我國國民經濟正在按照城鄉統籌發展方略和“工業反哺農業、城市支持農村”的方針穩步較快發展。

第三，社會文教科衛事業費所占比重波動不大。這一支出是民族地區比較大的財政支出項目，說明我國政府歷來重視對民族地區文化、教育、科學、衛生事業的投入，提高國民整體福利水平。但同全國平均水平相比，該投入規模還是相對不足。根據《中國民族統計年鑒》和《中國統計年鑒》數據計算，2006年民族地區人均文教科衛事業費為480元，全國為510元。而像北京和上海這樣的發達地區都在上千元以上。這一支出太低不僅影響民族地區國民生活和福利水平的提高，也減弱了經濟發展后勁，不利于民族地區經濟增長方式轉變。

第四，撫恤和社會福利救濟金和社會保障補助支出穩中有升。隨著財政總支出的增加，國家預算用于社會保障體系建設的投入比例不斷上升，尤其是對自然災害救濟費、弱勢群體社會福利補貼、社會保險基金的補助等。但與全國平均水平相比，這一比例相對較低。一方面，民族自治地區撫恤和社會福利救濟金比例與全國平均水平大致相當，2006年均約為3％，但是民族地區大多處于自然災害頻發和生態環境惡劣的西部。國家應加大對生態脆弱民族地區的撫恤和救濟資金；另一方面，民族自治地區社會保障補助支出比例低于全國，2006年民族地區為4％，全國為6％，這與民族地區城鎮化率較低有關。社會保障補助多是國家對城市社會保障體系建設的財政補貼，民族地區多為欠發達的農村地區，農村社會保障體系很不完善，財政投入相應也較少。今后，在繼續完善城市社會保障的同時。中央和民族地方政府還要大力發展農村社會保障，徹底解決民族地區居民的吃飯、看病、養老等基本生存問題。

第五，行政管理費及其他支出所占比重持續下降，但基數太大。隨著經濟建設和社會公共事業的發展，政府的社會管理職能也不斷擴大，機構規模逐年膨脹。目前民族地區財政供養人員已過萬人，行政管理費居高不下。當然，這里統計的只是預算內的行政管理費，如果加上預算外的、未公開的行政管理開支，這個比重還會大大增加。民族地方政府應精簡機構編制，調減支出數量，提高運行效率。

三、少數民族地區財政支出的區域特征

由于民族地區經濟發展水平差異很大，因而也造成了地方間財政支出結構差異比較大。民族自治地區人均財政支出呈現如下區域特征：一是除廣西外，4個自治區財政支出遠高于其他自治地區。西藏人均財政支出高達7454元、內蒙古達3395元、寧夏達3200元、新疆達3310元。二是中部民族地區的財政支出普遍低于東部沿海地區。如湖北省人均財政支出僅為1242元、湖南省為1190元，而東部沿海的廣東和浙江均接近2000元。三是西南民族地區的財政支出普遍低于西北。重慶市人均財政支出為1039元、貴州省為976元、云南省為1557元，西北最低的甘肅卻達到1845元。對比全國(2006年為2315元)，除四大自治區、吉林、浙江和四川外，其余13個民族地區均低于全國平均水平，民族自治地區的財政支出總體上較少。造成這種現象的原因，還是分稅制以來，民族地區地方財政收入太少，而中央轉移支付又多偏向四大自治區，限制了地方財政支出規模增長，也限制了政府刺激經濟、調節收入分配等職能。

從財政支出結構來看，民族自治地區呈現如下區域特征：第一，行政管理費及其他支出在地方財政支出中占有最大比重，均超過45％，反映民族地區的財政是“吃飯財政”。第二，除貴州外，基礎設施建設支出在西部地區的支出比重最高，如四川達到13％，寧夏達到20％，西藏更高達29％；第三。支農支出在東部和中部相對較高，如浙江達到14％，湖南達到7％：第四，撫恤和社會福利救濟金和社會保障補助支出在東北三省、湖南、海南相對較高，這些都是革命老區，如吉林達到15％，湖南達到10％。第四，社會文教科衛事業費在西北區比重較低，反映這些地區財政支出結構重基建、輕民生，仍然處于改造自然環境的社會發展狀態。

四、政策建議

當前民族自治地區財政改革取得了重大進展，財政收支逐年增加，但財政赤字持續擴大，相對財政支出普遍偏低，支出結構不合理，人均支出地區差距較大，財政支出對經濟貢獻不明顯等問題也日益突出。在上述分析的基礎上，這里提出若干改進和完善民族地區財政支出的對策建議。

(一)明晰民族地方政府財權與事權的劃分

財權與事權的不一致是分稅制以后的突出問題，為了使民族地方政府不會因為缺乏財力而使事權得不到有效落實，需要明確劃分民族地方政府財權與事權。一方面需要思考如何擴大地方財權。通過地方主體稅種的構建，適當增加民族地方政府在稅收立法、執法、司法上的一些權利，如賦予地方政府擴大資源稅的征收范圍和提高其比例的權利等，保證民族地區財力有一個穩定的來源。另一方面，減輕民族地區社會保障支出和高等教育支出的事權責任。

(二)改革中央對民族地區轉移支付方式

目前民族地區所獲得中央轉移支付雖多，卻大多是一般性轉移支付和專項轉移支付，最具有靈活性的稅收返還卻很少。稅收返還主要受益者是東部發達省份，共獲得全部稅收返還的一半以上。這種狀況造成發達地區財政支出更為自主，民族地區則更多受到中央的影響。同時，財政部調查顯示：一般性轉移支付存在資金難以管理的問題：專項轉移支付也存在中央專項過多。項目交叉，透明度差，并且有些專項轉移支付要求地方配套資金等諸多問題和麻煩。因此，應改變目前稅收返還按收入來源地分配的局面，并實行公式化、透明化的轉移支付制度。

(三)合理優化民族地區財政支出結構

在繼續加大中央對民族自治地區的財政投資同時，民族地區財政支出結構需優化調整。一是退出一般競爭性領域，加大對基礎設施建設、社會公共事業的支持力度。二是充分認識農業在民族地區經濟發展戰略中的基礎地位，加強對農業的投人。三是加大人力資本投資，發展教育事業，四是在不影響經濟健康增長前提下，逐步增加社會保障支出，加強社會保障體系的建設。五是精簡機構，扭轉行政管理費居高不下的局面。

(四)特殊民族地區應具有特殊的財政支出結構

民族地區內部的經濟發展差異較大。財政支出的經濟效益具有明顯的地區差異。前文分析發現，政府的基礎設施投入主要在西部民族區，支農支出主要在東部和中部民族區，社會科教文衛事業費在西北投入太少，這與民族自治地區千差萬別的自然和地理條件、迥異的社會和經濟狀況有關，所以在進行地方財政支出結構調整時，必須充分考慮各地區的實際情況。按照效率和公平原則，分別進行結構調整，不同地區區別對待。

(五)完善財政支出管理方式，提高資金使用效率

具體包括：加強地方財政支出管理的法規體系建設：加快地方財政部門預算改革；建立領導責任制，遏制縣級赤字與債務；強化人大對地方財政支出結構的法律監督：完善地方債權融資緩解地方預算約束等等。