《民法典》落實農地“三權分置”制度

中共湖南省委黨校(410006) 嚴 永

三權分置是黨中央、國務院在原有“集體的土地所有權+承包農戶的土地承包經營權”的農地權利構架基礎上，將土地經營權從土地承包經營權中分離出來的重大決策。

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)新增了“土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權”“土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益”內容；并修改了土地經營權的流轉限制，將《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)中規定的“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”變更為《民法典》物權編第342條的“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權”。同時，刪除了《物權法》第 184 條中關于耕地不得抵押的規定，以適應“三權分置”后土地經營權入市的需要，進而在落實集體所有權、穩定農戶承包權的基礎上進一步激活土地經營權。

對土地經營權的法律性質，即土地經營權到底是物權還是債權，《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)在修訂的過程中存在很大爭議，修訂案通過時最終采取了模糊處理，只是務實地規定了土地經營權的產生方式和權能：土地經營權可以通過出租、入股或者其他方式產生，可以融資擔保，流轉期限5年以上的土地經營權可以登記。《民法典》對土地經營權的規定則以民事基本法的形式明確了5年以上土地經營權的物權性質，第341條規定：“流轉期限為5年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”這是對物權設立、登記和對抗效力的典型表達方式。此處的登記顯然不是行政管理意義上的登記，而是具有物權變動和公示效力的不動產登記；而且依據該規定，5年以上的土地經營權具備普遍性的對抗第三人的效力，登記與否只是影響對抗效力的強弱和范圍，即便不登記，也同樣具備對抗非善意第三人的效力。相較于《農村土地承包法》第41條的規定，《民法典》的這一規定更加肯定且明確了流轉期限5年以上土地經營權的物權屬性。這對于解決理論和實踐爭議具有重大意義，為5年以上土地經營權的不動產登記、抵押融資提供了理論支撐和法律依據。

《民法典》通過對土地經營權人經營權的認可和保障，使得土地經營權自由流轉成為可能，也使農民享有更加充分的土地利用權。

實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地權能，有利于促進土地經營權在更大范圍內的優化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率。