關于構建防治“小金庫”長效機制的思考

摘要：“小金庫”是滋生腐敗現象的肥沃土壤，近年來，中央三令五申要求堅決清理和查禁私設“小金庫”的行為，但一些地方和單位各類“小金庫”仍有增無減。本文分析了新形勢下“小金庫”的特點及屢禁不止的原因，提出了建立“小金庫”治理長效機制的幾點建議。

關鍵詞：小金庫；長效機制；思考

“小金庫”依附于權力，被權力所利用，處于法律和制度監督之外的小金庫為小集體和個人的利益服務，成為滋生腐敗和經濟犯罪的溫床。我國曾多次對私設“小金庫”行為進行清理，并對一批問題嚴重的責任人給予了黨政紀律處分，對嚴重觸犯刑律的依法進行了懲處。但“小金庫”問題非但沒有得到有效的遏制，反而隨著社會經濟的發展愈演愈烈，且形式不斷翻新，很大程度上慢慢演變成一種必須引起人們高度重視的腐敗黑洞，如不加以遏制，勢必給黨和國家造成更大損失。

一、“小金庫”新特點

（一）涉及范圍更廣。“小金庫”金額越來越大，有的“小金庫”資金竟達億元；“小金庫”現象涉及層面越來越廣，上至國家部門，下至普通科室，從企業到行政事業單位都不同程度地存在私設“小金庫”行為。

（二）手段不斷翻新。從資金來源看，除了亂收亂罰，截留、擠占、挪用、轉移合法收入，收取不法收入及接受贊助、捐贈等傳統手法外，又出現了虛列支出，虛報冒領套取財政資金等新手段。這種手法十分隱蔽，調查取證難度很大，如無知情人舉報，并與往來單位核對賬目，難以發現，即使有少數虛假發票被發現，也不易暴露“小金庫”的整體情況。

（三）形式更加隱蔽。從表現形式看，除了以現金形式由相關人員保管和以個人名義在銀行公款私存外，又出現了向下屬或關聯單位轉移的方式。有的單獨設置賬外賬，有的入往來賬，有的甚至憑白條或口頭指令支取，有的干脆在下屬單位列支或在關聯單位進行“充值消費”。

(四) “集體性”更凸顯。利用“小金庫”實施違紀違法行為，由過去主要領導、財務人員等極少數相互勾結發展到單位領導與財務人員串通一氣，讓單位全體干部職工共同以獎金和補助等名譽私分國有資產，可謂是“利益均沾，風險集體共擔”

（五）用途日益腐化。由于“小金庫”的黑戶口身份，出了問題難以查證，致使收支自由，隨意性很大，不僅用于單位職工個人福利、補助、獎金以及超標準、超范圍解決單位辦公費用等“灰色消費”，而且相當一部分用于滿足個別人的利益，進行送禮、行賄、揮霍、因私消費甚至貪污私分等“黑色支出”。

二、“小金庫”屢禁不止的原因分析

（一）單位或部門領導受利益誘惑。受利益驅動，部分單位或部門領導授意或默許設置“小金庫”，這是“小金庫”發展和屢禁不止的重要原因之一。大多數“小金庫”都是在領導的眼皮底下，放任發展，這里很重要的一個問題，就是“小金庫”與某些領導有說不清、道不明的瓜葛，有了“小金庫”總是能為小集體或個人利益提供某些方便。

（二）監督檢查難度大 。一般而言，單位設立“小金庫”的目的，是為了用錢方便，尤其是對領導來說。由于進錢渠道很多，“小金庫”具有很大的隱蔽性。因為來錢容易又很隱蔽，所以這些單位的領導出手都很大方。上行下效，于是出現了“領導一伸手，下屬也張口”的現象，這就使得“小金庫”腐敗必然會由一開始的“一把手”提錢，很快進入到群體性分贓的局面。再者，設置“小金庫”者絞盡腦汁，玩弄手段，使“小金庫”在表面上合理合情，非知情人不易察覺，從單位的賬本上更不易查出破綻。由于“小金庫”設置的隨意性，又缺乏必要的財務監督，資金的來龍去脈除單位負責人和經辦人外，別人無從知曉，于是“小金庫”在脫離了財政監督的視線后變成了腐敗的“小溫床”。

（三）地方和部門保護主義嚴重，對權力監督不力。“小金庫”久禁不絕，再生能力頑強，其深層次的原因是地方和部門保護主義作祟。由于“小金庫”能化大公為小公，有些單位領導急功近利，從本單位小團體利益出發，將財經法規和紀律拋至腦后，把國家和單位的收入變通后設立“小金庫”，以便于自己隨意支取。每當有關部門前去查處“小金庫”時，都有少數領導出面說情，并想方設法為其掩蓋搪塞，使大事化小、小事化了。一些地方除一些私分、貪污“小金庫”情節嚴重者受到法律懲處外，對比較嚴重甚至嚴重的問題往往重批評、輕處理，抑或雷聲大雨點小，隔靴搔癢。

(四 )監督制約機制尚不健全。一是預算管理制度改革還沒有到位。部門預算還缺乏剛性，存在審核不嚴、執行偏松的問題。收支兩條線的管理在一些地方和部門還不夠嚴格。對基層預算單位的國庫集中支付還沒有到位，一些專項資金還置于國庫集中支付體系之外。二是監督體系不完善。從目前看，現行國家經濟監督體系中，檢查“小金庫”的主要是審計部門，而其他部門，由于其專一性，查出“小金庫”的機率很小。就單位的內審機構而言，大部份形同虛設，特別是涉及到本單位切身利益時，他們的立場是不言而喻的；社會審計追求經濟效益的性質，使其只看賬理賬，不查問題；財稅部門只注重國家財政收入收繳的專一性；紀檢監察部門只是事后的處理機關，并不是真正意義上的監督機關，嚴重影響了經濟監督的效果。三是監督制約的長效機制還未健全。目前還缺乏對“小金庫”進行有效監控的信息技術手段。財務信息還不公開，內部控制乏力，缺乏社會監督。

（五）單位財務管理體制存在弊端。一是權力制衡機制缺失。盡管大多單位建立完善了內部控制制度，但缺少了對權力運行的監督，特別是對一把手和關鍵崗位人員的監督，出現運用手中權力亂收亂罰或權錢交易的現象也就不足為奇了，表現在財務上就有可能通過亂收亂罰設立“小金庫”。二是一些單位財經法紀意識淡薄，制度形同虛設，財務管理混亂，會計信息失真，發票管理失控，現金管理不嚴，多頭開戶，資金體外循環的問題仍十分突出。三是預算控制制度不嚴。目前有相當一部分行政管理部門通過成立協會、學會、咨詢服務公司等非營利性組織，或者成立與本單位業務關聯的公司，取得法人資格后合法開設賬戶，單獨建賬核算，利用行政權力強制收取會費、贊助費、咨詢服務費或者設法讓本部門管理的公司中標后，將項目資金轉入公司，實際淪為部門的“小金庫”。還有一些部門和單位利用專項資金單獨建賬核算，或以地方配套，或以項目工作經費等理由轉移資金，在多個賬中開支行政經費，使得部門預算控制失去了效能，為轉移資金設立“小金庫”創造了便利條件。

三、建立“小金庫”治理長效機制的對策

“小金庫”長期存在，原因在于尚未建立治理的長效機制。開展重點檢查只是治標之策。長遠來看，要根除“小金庫”，就要針對檢查發現的新情況、新問題，及時制定有關制度法規，完善管理，強化制約，從切斷“小金庫”資金來源入手，消除其產生和存在的主客觀條件，建立包括思想教育、制度保證、組織協調和監督懲處為一體的綜合治理體系，在源頭上防治并杜絕“小金庫”問題的發生。

（一）建立合理有效的監管機制。一是強化預算單位銀行賬戶核準機制。堅持財政審批、銀行管理、隨機檢查、定期年檢的辦法，研究解決財政監督檢查機構對公款私存的個人賬戶進行檢查的法律權限。二是建立由監察部門牽頭，財政、審計、人民銀行等部門參加的監督網絡，充分發揮法律監督、行政監督、輿論監督、群眾監督等各方面監督作用，各有側重，互為補充，發揮監督合力。三是強化預算執行動態監控機制。加快“金財工程”建設，在中央財政國庫動態監控系統的基礎上進行補充完善推廣，運用先進的信息技術手段，逐步實現事前事中事后的財政資金流向全程動態監督，防患于未然。四是強化會計信息承諾問責機制。按照推進政務公開的要求，進一步推進政府預算公開和單位財務公開，將所有財務、政務，可以公開的盡可能公開，可以量化的盡可能具體，防止“暗箱”操作。

（二）完善單位內部控制制度。從管理的薄弱環節和制度的漏洞入手，有針對性地建立健全規章制度，實行標本兼治，并將單位所有資金編入預算，對有多塊牌子設多套賬的單位，要作為一個主體編制一本預算，報經人大批準后成為一個單位法定的數據，作為預算執行和監督檢查的依據。同時，創新完善機制，增強經費使用的透明度，使各項經費的安排、使用置于群眾的監督之下，從制度上堵住漏洞，把好關。

（三）深化財稅體制改革，推進科學理財。深化財稅體制改革，推進科學理財是構建治理“小金庫”長效機制的根本措施。“小金庫”現象沒有得到根治的根源在于制度不完善，為“小金庫”現象的產生提供了制度基礎。當前，我國政府收入形式多樣，既有稅收收入，又有非稅收入，既有制度內收入，又有制度外收入，加之很多收入游離在預算管理之外，這就給很多單位設立“小金庫”以可乘之機。因此，構建治理“小金庫”長效機制的根本措施在于深化財稅體制改革。短期來說，要嚴格執行“收支兩條線”規定，深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和政府收支分類等改革；遠期來說，要進一步完善預算內外統一安排、綜合預算的管理方法，力爭實現“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”。

（四）推行公務卡消費和公務用車改革。在機關日常公務支出和財務報銷業務中，預算單位持卡人先刷卡消費，銀行先行墊資，再由預算單位在規定期限內將款項支付給發卡銀行，減少現金結算，強化財政監管，增強公務消費的公開和透明。同時，推行公務用車制度改革，規范和統一補貼標準，減少行政運行成本。

（五）加大執法力度和處罰力度，打破“法不責眾”的怪圈。 “小金庫”主要存在于機關（部門）和有創收的企事業單位及社會團體，支配權主要在單位（部門）領導。因此，治理“小金庫”，要從領導入手，嚴懲“一把手”和主要責任人。對于“小金庫”的腐敗行為，不僅要給予黨紀政紀處分，還要追究相關責任人的刑事責任，讓“小金庫”無生存的土壤和條件。

（六）培育有利于治理“小金庫”的人文環境。一是充分發揮傳媒的作用，采取多種方式進行治理“小金庫”的黨紀、刑法和財經法規的宣傳，進一步增強相關人員特別是領導干部法律觀念和遵章守法的自覺性。二是選擇一些典型案例公開曝光，充分發揮警示作用。注重廉政教育的經常性、針對性和實效性。三是將“小金庫”舉報獎勵辦法制度化，讓群眾有動力舉報，有勇氣舉報，提高全社會治理“小金庫”的意識，隨時打擊可能出現的“小金庫”現象。

（作單位：中國人民銀行鷹潭市中心支行）