小城鎮建設與金融支持的思考

一、2000年以來邵陽市小城鎮建設和發展概述

（一）小城鎮建設發展規劃、進程與經濟發展水平

1、建設發展規模。邵陽市現有土地面積2.08萬平方公里，總人口728萬人，占湖南省總人口的11%，鄉鎮197個，其中縣城以下的鄉鎮 188個，小城鎮88個，比2000年末增加6個，增長7.3%。小城鎮建成區面積436.1平方公里，比2000年擴寬167平方公里。

2、城市化水平。2000年以來，邵陽市小城鎮發展迅速，到2009年末，城鎮人口規模達到124.44萬人，比 2000年增長36.25%。

3、經濟發展水平。2000年以來，邵陽市小城鎮經濟得到了較快發展，2009年末88個小城鎮生產總值355.4億元，占縣城以下鄉鎮生產總值的63.4%，比2000年增長1.1倍，其中一、二、三產業分別為129.8億元、117.1億元、106.1億元、比2000年分別增長41.2%、265.9%、133.7%；財政收入18.1億元，財政支出50.9億元，比2000年分別增長1.4倍、2.6倍。城鎮居民人均可支配收入5628元，高出轄內人均可支配收入1054元。

4、建設投資。2000年至2009年期間，88個小城鎮建設累計投資146億元，其中公共設施建設投資46.4億元，占投資總額的31.8%。

（二）建設發展中存在的主要問題

1、整體水平不高。全市縣城以下的88個城鎮中，真正上規模或具有一定特色的集鎮不多。人口偏少，一定程度上降低了公共設施投資效益，難以積聚一定規模的生產要素與人流，難以發揮基礎設施和工業發展的規模優勢。據對小城鎮周邊農戶調查反映，普遍對小城鎮公共服務（醫療、衛生、教育）等滿意度不高。

2、規劃不配套。由于受規劃資金不足和部門規劃不同步、不協調的影響，造成規劃總體上缺乏整體性、科學性與前瞻性，規劃深度明顯不夠。土地利用總體規劃，電力、電信、環境保護等專業規劃與城鎮總體規劃缺乏協調，內容不配套，建設難同步，造成了很多浪費。

3、投資渠道單一。目前，全市絕大多數鄉鎮都是吃飯財政，有的負債很重，很難抽出資金來搞建設。而在經營城鎮方面，由于我市城鎮普遍規模較小、經濟實力較弱，城鎮經營的投資回報不高，多數城鎮建設的投入機制不健全，金融支持城鎮建設的投入渠道不暢等，利用社會資本投入建設城鎮的吸引力不強，金融和社會資本參與小城鎮建設受到約束。

4、城鎮管理功能不全。一是邵陽市城鎮建設管理機構亟待統一。縣城以下建制鎮規劃建設管理機構不健全，人員不穩定，執法主體難以明確，城鎮管理工作難度大。二是管理人員經費不足。各縣（市）城鎮規劃建設管理人員實行差額撥款（每人每年3-5千元），其余依靠從收取規劃管理費中補足。這一收費項目被取消后，這些人員的工作都難以保證，嚴重影響隊伍的穩定和正常的規劃建設管理工作開展。三是管理人員素質不高。在縣城以下城鎮管理隊伍中，本專業或相近的大中專畢業生不到30%，能獨立承擔規劃管理的不多。

5、政策落實乏力。近年來，各級政府為了加快城鎮建設步伐，先后出臺了一系列促進城鎮發展的政策文件，但是，這些文件在實際操作中卻難以落實。如：國務院、省政府先后頒發了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《村莊和鄉鎮規劃建設管理辦法》。然而，《條例》和《辦法》在我市一直未能實施，城鎮規劃區范圍以外的村民建房以國土管理代替規劃管理，造成鄉村建房特別是城鄉結合部建房十分混亂。

6、產業支撐不強。縣城以下城鎮工業化程度低，主導產業不明顯，制約了經濟快速發展和農村人口向城鎮轉移，目前只有邵東廉橋鎮、火廠坪鎮、仙槎橋鎮和洞口高沙鎮、隆回六都寨鎮、新邵陳家坊鎮等城鎮產業比較發達外，其它城鎮產業仍然以綜合商貿型為主，無特色產業，大部分人員主要從事商品零售服務和外出務工。

二、金融支持小城鎮建設和發展的總體情況與存在的問題

（一）金融支持小城鎮建設的總體情況

1、小城鎮建成區金融機構網點占有率較大。2009年末，邵陽市88個建制鎮擁有金融機構網點202個，占全市金融機構網點的2.9%。全市縣城以下城鄉居民每10000人擁有金融機構2.3個，小城鎮每10000人擁有金融機構3.5個，機構設置占有率相對較大。

2、小城鎮金融機構對小城鎮建設信貸投入總量較大。2000年以來，小城鎮建成區內金融機構積極支持小城鎮建設，至2009年末，小城鎮內金融機構貸款余額56億元，累計發放貸款154億元。

3、小城鎮金融支付體系建設不斷加強。近年來，人民銀行積極推進農村支付體系建設，小城鎮金融機構中有196個網點的支付網絡并入人民銀行支付結算體系，現代支付工具布設力度加大，在小城鎮布設POS機27臺。

4、小城鎮金融服務創新產品不斷增多。近幾年來，邵陽市金融機構在小城鎮推出各類金融創新產品30多種，到2009年末各小城鎮金融機構發放各種銀行卡46萬多張。

5、支持小城鎮居民創業。2000年以來的近10年間，金融機構積極向小城鎮居民累計發放創業貸款67億元，支持了36754個個體工商戶創業。

（二）金融支持小城鎮建設存在的主要問題

1、貸款機構不健全。邵陽市轄四家國有商業銀行2000年共有縣級支行47個，營業所和分理處151個；城市信用社11個。到2009年末，國有商業銀行經過降格、撤并，縣級支行減少到41個，營業所和分理處減少到139個。農村信用社也經歷了撤站并聯站的過程，機構收縮由1995年末的4000多個信用社（站）并為2009年末的1000余個信用社。目前真正能夠發放貸款、支持小城鎮建設的金融機構已顯得十分單一，除了極少數的國有商業銀行縣級支行外，主要重任則落在農村信用社肩上。

2、貸款總量不足。據調查，2000年邵陽市金融機構各項貸款余額為108.8億元，其中小城鎮建設貸款為27.8億元，占25.5%；2009年末，全市金融機構貸款余額已達276億元，小城鎮建設貸款為72億元，占26.1%。小城鎮建設貸款年均增幅比全市各項貸款年均增幅慢4.1個百分點。特別是個別縣（市）的國有商業銀行貸款呈現負增長，導致小城鎮建設貸款也大幅下降。

3、貸款結構不合理。主要表現在：個體工商戶和個體生產經營性貸款多，基礎設施建設貸款少；城鎮居民的小額消費貸款多，啟動發展性貸款少；商業性貸款多，扶貧性貸款少；短期性貸款多，中長期貸款少；上浮利率貸款多，優惠利率貸款少等等。以邵陽市為例，全市2009年末72億元的小城鎮建設貸款余額中，基礎設施貸款僅占8%左右，60%以上為個體工商戶及個體生產經營性貸款，20%左右為居民消費及購房建房貸款。而且這些貸款80%以上為商業性高利率貸款，且期限一般為3－6個月，跨年度的貸款極少。

4、貸款方式不靈活。從邵陽市的小城鎮建設貸款中，我們可以發現，信貸方式單一，集中、呆板的表現為抵押、質押、擔保貸款。信用貸款只有農戶小額信用貸款，其他信用貸款基本為零，創新性貸款品種幾乎沒有。信貸方式死板、不靈活。如邵陽市2000年末小城鎮建設貸款余額27.8億元中，尚有20%左右個人信用貸款，到2009年末72億元的小城鎮建設貸款余額中，幾乎沒有信用貸款，90%為抵押和質押貸款，10%左右為擔保貸款。

三、金融支持小城鎮建設與發展的思考

如何推進小城鎮建設，金融應當怎樣支持小城鎮建設，是當前金融工作的重要課題之一。我們認為現階段應當著重解決以下幾個方面的問題。

1、提升推進小城鎮化進程帶動“三農”發展的理念，加大金融支持小城鎮建設的力度。

第一，要充分認識加快小城鎮建設的戰略意義。一是加快小城鎮建設是解決“三農”問題的根本途徑。加快農村城鎮化進程，伴隨著農業二、三產業的集聚和集約化發展，有利于提高生產經營的市場化、組織化程度和社會化服務水平。二是推進小城鎮化進程是解決農村剩余勞動力的最佳途徑。針對目前大中城市就業壓力大的現狀，推進農村城鎮化，能很好地解決農村勞力尚不完全具備離開土地的條件，而又能同時兼營二、三產業的矛盾。三是推進小城鎮化進程可有效拉動國內需求。加快農村城鎮化，不僅可以把占有總人口70%以上的農村居民潛在的消費能量釋放出來，而且能孵化出新的、龐大的投資和消費能量，擴大規模，并提高整個農民的消費質量。四是推進小城鎮化進程是實施農業可持續發展戰略的必由之路。

第二，推進小城鎮建設為金融機構提供了更多的市場機遇。農村小城鎮建設，不僅為農村金融市場的發展提供了條件，使信貸活動有一個較廣闊的空間，而且為市場參與者創造了種類繁多的增值服務機會，為主辦金融機構謀求豐厚的綜合收益，開辟了嶄新的天地。

第三，要突破認識上的誤區。一是定位上的誤區。小城鎮建設重點是縣級城鎮還是鄉級集鎮的問題，當前無論在理論上還是在操作上還沒有一個明確的界限。我們認為既然中央、國務院把城鎮化一項戰略措施提升到國家發展戰略的高度，那么，作為縣及其以下小城鎮建設，理應把縣級城市和農村鄉級集鎮作為小城鎮建設的重點。二是模式上的誤區。一般認為，小城鎮無非是由“幾條路——幾排建筑群體——一定數量的人口”構成。固然，路、房子、人口是城鎮的主體，但現代化的城鎮必須是以特色產業為支撐，對周邊人文、經濟、文化起著輻射功能并帶動周邊共同發展的政治、經濟、文化中心。金融部門要突破誤區，為推進小城鎮化進程搞好服務。

2、加強和改善服務，為小城鎮建設提供一個方便、快捷、優質的金融服務體系。

一是完善多層次的小城鎮金融組織體系。隨著國有商業銀行分支機構的收縮和農村合作基金會的清理，在農村，僅靠農村信用社來滿足農村小城鎮建設發展，是遠遠滿足不了要求的。完善多層次的金融組織體系，必須建立包括政策性銀行、商業銀行、信用社、民間金融及保險公司在內的多層次機構網絡。二是科學定位農村金融機構的職能。例如要調整政策性銀行的職能，把小城鎮建設納入農業發展銀行的支持對象，要充分發揮農發行的支持扶貧、農業綜合開發政策性職責，加大對城鎮基礎設施建設的貸款投入；國有商業銀行重點應放在支持產業化經營上，重點支持城鎮重點、骨干企業；農村信用社則應當在支持農戶信貸資金的同時，拓寬“三農”的涵蓋面，增加農民進城鎮的創業貸款投入，加大對縣以下民營、私營、股份等企業的貸款投入。三是加快小城鎮結算服務體系建設。現階段，在欠發達地區的農村集鎮，國有商業銀行下設機構很少，日常金融業務靠農村信用社辦理。金融市場缺乏發展的中間機構，金融支持體系建設還處于起步建設階段，最為不便的是結算問題，直接制約了小城鎮的發展。四是建立農村小城鎮保險體系，為小城鎮建設提供社會保障。

3、提供有效的政策扶持，為小城鎮建設從制度上提供保障。

(1)信貸政策的支持。一是國債專項資金支持。國家可從每年新增加發行的國債中，安排專項資金用于小城鎮建設，低息或無息還本。二是專項貸款支持。可調整國家開發銀行職能，由國家開發銀行承辦該項貸款業務。

(2)補償政策的支持。對小城鎮建設中的商業信貸出臺補償政策。如專項貸款貼息政策、專項貸款保險政策、專項貸款稅收減讓政策等。

4、完善信貸機制，完善小城鎮建設信貸體制以確保目標的落實。

首先中央銀行要在支持小城鎮建設上發揮貨幣政策傳導作用，通過窗口指導，引導金融機構把小城鎮建設納入信貸支持重點。其次，金融機構要完善信貸管理體制、機制，加重對小城鎮建設的支持力度。一是要確定信貸支持目標。要根據政府確定的小城鎮規劃，確定信貸總目標，并分年度擬定信貸計劃。在制訂目標、擬定計劃中要始終堅持發展的觀點，確保信貸在支持小城鎮建設上總量的持續快速增長、結構的進一步優化。二是要狠抓目標、計劃的落實。要根據所在區域的特點，積極尋找、培育特色產業，特別是圍繞政府在抓小城鎮建設中的新的經濟增長點，加強貸款營銷，對支柱產業要重點支持，對支柱產業中有市場、有效益、有信用的重點客戶貸款上要滿足需要。三是要給基層行適當的貸款審批權。基層行身處小城鎮建設的第一線，對情況比較熟悉，該貸該不貸，貸多貸少，比較了解，因此，也應該有貸與不貸的決策權。四是要改善服務，簡化貸款手續。要盡量降低貸款門檻，對黃金客戶要采取服務上門、營銷上門的方式，方便客戶貸款。

5、改善信用環境，為小城鎮建設發展營造良好的誠信環境。

一個時期以來，社會信用觀念差、信貸風險大的問題，在一定程度上增加了金融機構恐貸、惜貸心理。金融支持小城鎮建設，同樣需要有一個好的信用環境。信用環境，是各個部門特別是政府需要綜合治理、長抓不懈的問題。金融機構應采取的措施：一是鞏固信用環境整治的成果，積極爭取政府的重視，及時向政府匯報信貸工作情況，采取措施防范新的信貸風險；二是加強風險監測，強化信貸管理，做到貸款“放而不亂，增而不爛”。比如在小城鎮開發中，發放貸款要認真審視開發商的條件、資訊情況、信用狀況，發放貸款后，要促成政府及有關部門采取措施確保貸款的收回。三是建議政府或有關部門建立信用擔保機構。由地方政府牽頭，以鄉鎮為單位，建立小城鎮貸款擔保機構，其資金來源一部分來自財政撥款，一部分來自企業投資，一部分來自客戶（或農民）自籌。

（作者單位：中國人民銀行邵陽市中心支行）