我國高新技術產業的政策法規體系研究

摘要：黨的十七屆五中全會提出要堅持把科技進步和創新作為加快轉變我國經濟發展方式的重要支撐，這為我國高新技術產業的發展提供了新的契機。高新技術產業具有高資金技術密集度和高風險性的特點，需要國家在戰略層面上予以引導和扶持。對于如何構建適宜高新技術產業發展的政策法規體系，本文從產業融資、財政稅收、貿易政策以及知識產權等方面進行了分析和探討，并針對我國目前存在的問題提出了相應建議。

關鍵詞：高新技術產業；融資環境；產業政策

高新技術產業一般是指知識和技術密集度高、具有高產業附加值和高風險性、并對相關產業有較強的技術溢出效應的產業。我國政府十分重視高新技術產業的發展，先后組織了“863”計劃、科技攻關計劃以及火炬計劃等，對其發展給予大力扶持，目前高新技術產業也成為我國國民經濟持續增長的重要拉動力。由于高新技術產業具有較強的外部性，單純依靠市場機制無法保持其迅速起步和健康發展，因而政策法規的扶持和指導是不可或缺的。我國政府應依循國民經濟和社會發展的內在要求，通過多方面的政策法規引導高新技術產業的發展，為其提供良好的產業環境。

一、我國高新技術產業政策法規分析

合理的政策法規對于促進高新技術產業的起步和發展來說至關重要。我國對高新技術產業規定了一系列優惠政策，主要體現在以下幾個方面：

（一）融資政策法規

高新技術產業的高投入性和高風險性決定了其對資金的依賴性較大，需要必要的融資政策予以扶持。在種子期階段，高新技術企業對資金需求較少，融資以企業自籌或者政府扶持為主；成長期內的企業需要外部融資來擴大生產規模，風險資本起著關鍵作用；成熟期內高新企業進入已經趨于穩定，較容易獲得銀行貸款或者通過資本市場獲取融資。

我國出臺了一系列針對高新技術企業融資的優惠政策。國務院《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）若干配套政策的通知》，把金融支持列為發展高科技企業的十大內容之一，鼓勵銀行在融資上積極支持高新技術企業，盡力安排其研究開發和生產經營所需的資金。另外，國務院《關于進一步改善對中小企業金融服務的意見》指出：（1）各商業銀行要健全為中小企業服務的金融組織機構體系，增加信貸投入，積極支持科技型中小企業的合理資金需要。（2）要調整信貸投向，重點扶持科技含量高、產品附加值高和市場潛力大的科技型中小企業發展。

（二）財政稅收政策法規

高新技術產業在國民經濟中具有重要的戰略性和先導性作用，其外部性和技術溢出性要求國家在財政稅收政策上對其給予必要的支持。上世紀90年代以來，世界進入知識經濟時代，國際上各發達國家紛紛加大對高新技術產業的財政投入和稅收優惠，結果表明，積極的財政稅收政策會產生明顯的鼓勵和導向作用。

我國政府的財政扶持手段包括：對處于初創期的高新技術企業提供直接財政補貼，如科技型中小企業技術創新基金、上海市科技小巨人資金等；對處于發展期和成熟期的高新技術企業提供銀行貸款補貼和擔保；采取政府采購的方式對高新技術產品進行優先購買等。在稅收政策方面，國家的優惠措施包括：（1）國務院批準的高新技術產業開發區內的企業，經有關部門認定確系高新技術企業的，企業所得稅可減至15%征收；并從企業投產當年起免征兩年企業所得稅；（2）對技術轉讓、開發、咨詢和技術服務免收所得稅，將技術開發費用的一定比例抵減應納稅所得額，對研發設備進行加速折舊等。

（三）進出口政策法規

發達國家為扶植本國高新技術產業的發展，一般采取貿易壁壘和貿易補償等手段。我國高新技術產業的外貿依存度高，對外貿易產品在高新技術產品中所占的比重很高，國家通過優惠措施來創造良好的進出口環境就顯得尤為重要。

我國目前針對高新技術企業進出口的優惠政策包括：（1）經商務部批準，高新區內可設立技術進出口公司以推動高新技術產品進入國際市場；出口業務開展較好的高新技術企業可獲得對外貿易經營權并在國外開設分支機構；（2）高新技術企業生產的出口產品，除國家有明確規定的產品以外，一般免征出口關稅；（3）高新區內的高新技術企業為生產出口產品而進口的必要原材料，免領進口許可證，海關憑出口合同以及高新技術產業開發區的批準文件驗收；（4）經海關批準，高新技術開發區內可設立保稅倉庫和保稅工廠，海關按照進料加工的有關規定，免征進口關稅和進口環節的產品稅以及增值稅。

（四）知識產權政策法規

對于高新技術產業來說，知識產權和專利是其核心競爭力。高新技術企業的資產結構中，以知識產權為基礎的專利權、商標權、商譽等無形資產所占的比重比一般企業要高的多。對知識產權的保護是促進高新技術產業發展的重要內容。

關于知識產權的保護，我國曾先后兩次修正《專利法》，一是擴大了專利的保護范圍；二是延長了發明專利的保護期限；三是進一步強化了對專利權的保護；四是重新規定了對專利實施強制許可的條件。此外，我國對高新技術成果出資入股也出臺了優惠政策，根據《公司法》的有關規定，以知識產權、非專利技術等無形資產作價出資的金額，一般不得超過公司注冊資本的20%，但對于高新技術企業，國務院出臺的《關于以高新技術成果出資入股若干問題的規定》中明確規定，以高新技術成果出資入股，作價總金額可以超過公司注冊資本的20%，但不得超過35%。

二、我國高新技術產業法規政策存在的不足

盡管我國關于高新技術產業的政策法規不少，但在實施過程中卻往往不盡如人意：一是政策法規引導力不夠，引導高新技術成果向現實轉化的效果不理想；二是政策法規的執行缺乏效率，優惠政策的重點不突出，急切得到政策優惠的潛力項目沒有得到應有支持；三是政策法規協調程度不夠，相互之間多有牽扯甚至沖突，難以發揮作用。從政策法規的具體層面分析，存在的問題包括以下方面。

（一）融資支持力度不夠

目前我國的融資環境還不能滿足高新技術產業快速發展的需要。一方面，由于信息不對稱和交易成本過高，國有商業銀行等金融機構對中小型高新技術企業的信息獲取及評估成本過高，為保證經營的穩健性，其在高風險和高收益中往往選擇惜貸的策略。另一方面，作為直接融資方式的風險投資機制在我國尚未真正形成。因此，資金問題始終是困擾我國高新技術產業發展的瓶頸因素之一。由于缺乏資金支持，我國科技成果的轉化率較低，許多成果僅具有理論價值，難以投入到實際應用中。在我國現有條件下，民間金融、金融機構貸款、政府資金資助與資本市場等幾種渠道實際上都不能很好地滿足高新技術產業發展的需求，高新技術產業的發展面臨資金瓶頸。

（二）財政稅收政策需要改進

我國目前關于高新技術產業的優惠政策不少，但同時存在著管理混亂、落實不到位的情況：一是國家的財稅政策目標不明確，許多優惠措施只是應付臨時性需要而倉促出臺，沒有總體的規劃，缺乏系統性和規范性；二是目前我國對高新技術產業的財政稅收優惠主要是集中在成果轉化期，使得急需國家政策支持來轉化投資風險的新辦企業享受不到優惠政策；三是我國的財政稅收政策是以直接優惠為主、間接優惠為輔，主要是針對企業事后的利益讓度，對企業事前進行技術改革和科研開發的作用比較小；四是政策濫用，有些高新區內的企業即使未被認定為高新技術企業也可以享受優惠政策，優惠措施的濫用使得政策目標不明確。

（三）高新技術產業進出口環境比較脆弱

此次國際金融危機對我國高新技術產品的出口打擊非常大，說明了我國高新技術貿易的脆弱性。長期以來，我國高新技術產業自主創新不足，出口過度依賴加工貿易與三資企業。國際市場一旦低迷，我國高新技術的出口環境就面臨惡化。另外，我國雖然制定了鼓勵高新技術產品的出口政策，但產業重點不突出，政策過于寬泛，有限的資金難于集中發揮效力，而且出口促進措施主要是集中在經營環節，很容易引起貿易摩擦。

（四）對技術的知識產權保護不力

相比于發達國家的法律體系，我國目前高新技術知識產權工作還不到位，缺乏以知識產權為核心的戰略化運作意識。表現為重傳統類別資產管理，輕知識產權類新型資產管理。即使涉及知識產權問題，也是比較初級和籠統的。在企業的產權登記表格上，一般僅僅列出“其他無形資產”一欄，并沒有明確的知識產權類別，為企業故意和過失不對其擁有的知識產權類無形資產進行評估提供了條件。我國高新技術產業總體上仍處于弱勢地位，知識產權保護不力是影響我國高新技術產業發展的重要原因。

三、加快發展我國高新技術產業的建議

（一）建立多層次的融資支持渠道

1．發揮地方中小金融機構的支持作用。中小金融機構內部層次少，分支機構具有較大的信貸審批權限，貸款發放形式靈活、效率高，且存在信息獲取和交易成本方面的優勢，能為高新技術企業特別是中小高新技術企業的融資提供不可替代的作用。我國可以嘗試在某些區域開辦專門支持中小高新技術企業的中小型銀行，例如在北京中關村、上海張江科技園等地建立專門的科技發展銀行，以專業化的服務推動中小高新技術企業的發展。

2．國有商業銀行應確立特色化定位。國有商業銀行經營的重要原則是穩健性，一般只向那些技術成熟、具備盈利能力、特別是國家重點扶持的大型高新技術企業提供融資。由于高新技術產業涉及的科技領域廣泛，融資需求具有多樣性和復雜性，因此大型商業銀行不可能在所有方面都面面俱到，必須有所側重，注意市場和客戶的細分，在自己的特色項目上專業化發展。

3．建立高新技術產業風險投資機制。風險投資機制是高科技與金融相結合的投資機制，風險資本的高風險偏好與高新技術產業的高風險特征具有很好的匹配性。我國可嘗試在科技部下面專門設置一個類似美國中小企業局的機構，通過專業化的甄別，將直接支持轉變為間接推動模式。針對高新技術產業的風險投資，要注重發掘高效的風險投資主體，正確發揮政府對風險投資的引導作用。

（二）制定統一易行的財政稅收政策

1．建立財政支持的長效機制。政府可適當增加財政投入，提高研究與開發經費占財政支出的比例。財政投入應有針對性，不宜太過分散，可設立重大科技專項，集中力量支持關系國家科技創新能力的重大領域和重大項目。對于為數眾多、不斷涌現的中小型高新技術企業，政府可通過完善科技型中小企業技術創新基金，為其成果轉化提供資金支持。

2．制定統一有效的稅收優惠政策。我國針對高新技術產業的稅收優惠政策互不統一，落實存在障礙，這需要從較高層次制定統一明確的鼓勵高新技術產業的稅收政策，以促使其走上法制化和規范化的道路。另一方面，應促進科技稅收優惠方式由直接優惠向間接優惠轉變，側重點由結果環節向中間環節轉變，使得具體的優惠切實落到科研項目的開發環節上。

3．采用政府信用擔保方式。對于高新技術企業的資金來源，政府可以利用其高信用特點提供融資擔保，從而引導和拉動民間資金投入到高新技術產業中來。以政府的信用作后盾為高新技術產業的融資提供擔保，是一種有效的間接支持方式，既可以緩解財政壓力，也可以減輕財政支出對民間資本的擠占。

（三）創造良好的進出口環境

1．制定寬松的進出口貿易政策。國家可出臺政策通過出口信貸、財政貼息、減免出口關稅等辦法鼓勵高新技術產品的出口；對于高新技術企業從國外進口國內不能生產的儀器和設備時，海關可免征進口關稅和進口環節稅。目前，我國制定針對具有自主知識產權的電子信息領域的高新技術產品的退稅政策非常迫切，國家可啟動修訂《高新技術產品出口目錄》，按目錄提供退稅優惠。

2．消除技術性貿易壁壘。我國鼓勵高新技術產品的出口政策主要集中在經營環節，很容易引起貿易摩擦。因此，今后應從宏觀層面與管理機制上加大對高新技術產業的出口扶持力度，并根據國內外形勢的變化，及時調整出口政策扶植的戰略性目標產業。同時，圍繞著提升高技術企業的國際競爭力，采取更有彈性、溫和的制度設計，以減少貿易摩擦。

（四）加強知識產權及專利保護

1．加強知識產權保護的法律制度建設。我國涉及知識產權保護的法律法規還不完善，加之知識產權本身的復雜性，執法難度比較大。我國應該與國際上通行的知識產權保護規則相接軌，完善有關立法，健全知識產權保護制度。同時，執法部門對于知識產權糾紛的處理宜采取審慎態度，注意與知識產權法律專家的溝通，請他們協助處理糾紛案件。

2．依托高新區進行知識產權的有效管理。在高新技術產業聚集的高新開發區，可設置專門的知識產權部門并聘任專職人員，例如高新區管委會可建立知識產權管理機構和服務機構，引導高新技術企業逐步建立和完善專利、商標、著作權和技術秘密等知識產權方面的管理制度，為高新技術產業的知識產權保護提供必要的幫助和服務。

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本文得到湖南省科技計劃項目《高新技術產業環境、法規政策研究》資助。（項目編號：2006xk4027）

（作者單位：湖南大學金融學院）