我國公共基礎設施供給中的政府行為分析

摘要：政府如何優化在公共基礎設施供給中的行為，實現公共基礎設施的有效供給，成為衡量政府能力的一個重要指標。本文試圖通過對公共基礎設施的公共物品屬性的分析，總結我國公共基礎設施供給中政府行為缺陷，并提出相應對策。

關鍵詞：公共基礎設施 公共物品 政府錯位

一、公共基礎設施的一般分析

(一)公共基礎設施的涵義

公共基礎設施的概念可分為狹義和廣義兩種。狹義的公共基礎設施是指包括交通運輸、能源、郵電通訊、橋梁、水利設施和其他管水工程等公用事業基礎設施。廣義的公共基礎設施概念除了以上方面外，還包括教育機構、文化機構、環境和公共衛生及整個司法行政管理系統等領域。

(二)公共基礎設施的特征

1 公益性。公共基礎設施是為社會生產和群眾生活提供服務的，主要目的是為了滿足企業或個人的生產或生活需要。公共基礎設施供給的最終目的是實現社會效益的最大化，它不以或很少以營利為目的。因此，政府將承擔重要的角色。

2 供給的不可分性。公共基礎設施在供給上是不可分的。一方面，由于公共基礎設施規模大，需要大量投資。例如，我國的京滬高鐵等高速鐵路建設項目需要有大規模的投資，只有政府才能提供這樣的保障。另一方面，公共基礎設施建設周期長，資金難以在短時期內收回。公共基礎設施在建設時間上必須先行一步，才能滿足社會經濟對公共基礎設施的需求。

3 外部經濟性。對于公共基礎設施來說，任何一個社會成員都可以享受由其帶來的好處。如一條新的收費高速公路的建成，會使原有公路的使用者免費得到車流量減少的好處。在一定范圍內，增加對公共基礎設施的消費，不會帶來額外的成本，此時邊際成本趨零。但是，對于一些混合公共物品性質的公共基礎設施，當消費者增加到一定范圍時，會產生一定程度的競爭性。

4 壟斷性。公共基礎設施項目的投資和建設存在一定自然壟斷現象。一方面，公共基礎設施領域的進入門檻較高，一些法律障礙和人為障礙阻礙了私人企業的進入；另一方面，公共基礎設施建設投入大、周期長、回報慢，私人資本往往無力也不愿意承擔高昂的投資。對于公共基礎設施領域投資目前還是由政府主導進行。

二、公共物品有效供給理論中的政府行為

公共基礎設施屬于公共物品的范疇，對于公共基礎設施這種公共物品的供給，涉及到了公共物品的供給理論。在早期的公共物品理論中，普遍認為公共物品只能依靠政府來生產并提供。隨著經濟和社會的不斷發展，人們逐漸認識到，政府提供公共物品，并不意味著所有的公共物品全部由政府進行生產和直接提供，在公共物品的有效供給中，仍然存在政府利用市場機制提供公共物品的可能性和必要性。在現實經濟社會中，普遍存在公共物品供給不足的問題，政府為了彌補這方面的不足，往往放寬市場準入條件，從而使更多的私人企業能夠成為公共物品的供給者。如果公共物品全部由政府生產和提供，則由于缺乏競爭，導致成本上升，效率低下。而將市場供給機制引入公共物品供給領域后，這些問題能夠得到一定程度的緩解。同時，受技術水平、消費人數、需求彈性等因素的影響，導致公共物品與私人物品之間的邊界變得模糊，因此，政府和市場都可以成為公共物品的提供者。作為公共物品理論，它就是為適應國家干預經濟的需要而確立的，但是，公共物品供給有市場失靈也有政府失靈，因此，在理論上政府行為是與市場經濟活動融為一體的，公共物品的供給方式需要在市場和政府兩種方式之間確定平衡。

三、公共基礎設施供給中政府錯位分析

當前，政府行為在公共基礎設施供給中的錯位主要表現在兩個方面：行政壟斷和權力尋租。

(一)行政壟斷

行政壟斷是由政府憑借行政權力對涉及國計民生的重大領域進行直接控制，并限制競爭形成的壟斷。一直以來，我國公共基礎設施的供給壟斷程度還比較高。究其原因：首先，由政府壟斷供給基礎設施，缺乏優勝劣汰的競爭機制，政府投資基礎設施建設，由于特殊的地位不會面臨直接的競爭。其次，由政府壟斷供給基礎設施，割裂了生產者與消費者之間的聯系，進而容易造成對基礎設施估價和評價的困難。最后，現階段對政府機構及公務人員的監督機制還不完善。由此看出，政府壟斷供給基礎設施在導致供給效率低下的同時，還會加劇社會不公。

(二)權力尋租

權力尋租就是由于政府的行政權力介入公共基礎設施供給領域，使得擁有這種權力的人為了謀取自身利益而利用各種合法或非法手段得到占有租金的特權。由于行政權力可以創造尋租的條件，掌握權力的政府官員就有可能利用權力進行尋租活動。在社會經濟發展中各個領域，只要存在著權力的參與，就會存在尋租腐敗現象。現階段，在公共基礎設施領域產生的尋租行為，不僅影響了經濟發展和公眾生活對公共基礎設施的必要需求，同時也造成了社會資源配置的低效率和公共利益的損失。

所以，無論是行政壟斷還是權力尋租，其根源都在于行政權力的濫用使政府行為錯位，政府角色扭曲，成為經濟的參與者甚至是決定者。因此，政府權力過多地參與和控制公共基礎設施的供給，成為制約我國公共基礎設施有效供給的關鍵原因。

四、我國公共基礎設施供給中的政府行為選擇

(一)加強政府自身建設，提高公共基礎設施的供給水平

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國提出了建設服務型政府的目標，明確政府的宏觀調控、公共服務、社會管理職能。因此，合理定位政府職能，成為提高政府供給公共基礎設施水平的首要重點。在公共基礎設施供給中，政府要發揮綜合性的作用，做一些市場不想做或不易做好的事情，來有效彌補市場機制的不足。所以，政府在公共物品供給中的主要角色應該是公共物品的提供者、政策調控者、外在效應的管理者、公共利益的調節者和市場秩序的維護者。

(二)建立公共基礎設施供給的制度保證

公共基礎設施的建設涉及經濟社會的各個方面，需要有效的組織保障和管理體制。政府作為公共基礎設施建設的主體，必須組建有效的行政管理機構和專業化運作班子保證建設的順利進行。在公共基礎設施建設中，要健全立法、執法和司法機構以及規章制度，增加決策的透明度，擴大公眾參與的機會，推進管理體制改革。同時，強化政府監管的立法、行政約束機制，強調政府監管的公眾參與，完善政府監管的社會監督機制，這樣才有利于保障監管的有效性和社會公正性。

(三)建立公共基礎設施供給的政府行為體系

1 制定科學合理的公共基礎設施發展規劃。公共基礎設施規劃是公共基礎設施發展的最初環節，也是公共基礎設施發展的前提。公共基礎設施的特殊性使政府必須承擔其發展規劃的職責。科學的公共基礎設施發展規劃應與經濟、社會、環境發展相適應，能滿足經濟發展和社會生活的要求。

2 加強政府規制。政府應加強公共基礎設施領域的規制建設。首先是進入退出規制。政府要對潛在進入者的進入進行嚴格限制，以避免重復建設和資源浪費。其次是價格規制。為了防止公共基礎設施中的壟斷企業憑借壟斷地位，獲取壟斷利潤。

3 強化監督機制，消除腐敗行為。在市場經濟條件下權力“尋租”行為和“政府失靈”成為可能。在公共基礎設施建設中，要明確各個投資主體的責任與義務，建立相應的責任約束機制，進一步明確政府責任，加強對公共基礎設施建設的有效監督，從而有效防范公共基礎設施規劃、投資、建設、管理過程中的尋租腐敗等問題，有效提高政府提供公共基礎設施的效率與水平。