內蒙古自治區對蒙古國投資中存在的問題及建議

一、內蒙古自治區在蒙古國投資情況

內蒙古自治區與蒙古國的經濟合作始于1989年。截至2008年12月末，全區經有關部門審批對蒙古國投資興辦企業29家，主要涉及毛絨加工、塑料編制、交通運輸、水泥制品、有線電視、礦產資源開采及木材加工等。這些境外企業在開拓國際市場，帶動國產材料、零配件、技術等出口，擴大對國外資源的利用，均發揮了積極作用，為自治區取得了一定的經濟效益。同時，也帶動了蒙古國經濟發展，促進了當地就業，增強了兩國居民的友好往來和經濟技術合作。

二、內蒙古自治區在蒙古國投資存在的問題

目前，內蒙古自治區在蒙古國投資企業雖取得了長足發展，但由于受主客觀因素影響，也存在著一些問題。具體表現為：

(一)企業主觀方面的原因

1 境外投資國際競爭日益增強，境內企業無序競爭矛盾突出。目前，日本、韓國、美國、加拿大、俄羅斯等國圍繞蒙古國煤炭資源和其他礦產資源開發展開激烈競爭，援助性基礎建設項目投資力度較大，并達成和簽訂多項經濟合作協議。此外，隨著近年來赴蒙投資企業的增多，國內企業在蒙古國相互競爭也很激烈，甚至出現惡意競爭行為，哄抬價格，增加許諾，使涉蒙境外投資產生許多混亂。境外投資缺乏有效的政府宏觀調控機制，使整個對外投資缺乏規劃上的統籌性，形成部門跟著企業跑，企業跟著項目跑的局面。中方企業的無序競爭不僅給雙方的互利合作帶來了負面影響，而且擾亂了秩序，增加了投資成本，甚至影響了一些大項目的順利實施。

2 對蒙投資企業實力不強，后勁不足，難以獲得高效的金融支持。從對蒙境外投資企業看，民營企業占比較高，主要涉足礦產資源。由于礦產資源開發資金需求量大，許多企業在辦理探礦、采礦以及其他相關手續后，就已支付了大量的前期費用，后續資金由于不能及時到位，使一些項目懸空，進退兩難。如巴彥淖爾市順祥分梳絨毛有限責任公司在蒙古南戈壁省投資30萬噸煉焦和120萬噸洗精煤項目的生產，前期投資6000萬元，已完成廠房建設和設備調試，但由于缺少國內銀行貸款支持，目前還尚欠5000萬元流動資金缺口。再如我區鐵鷹公司在蒙古國投資礦產資源開發前期費用已支付了1200多萬元人民幣。之后，為保住這一項目和相關合同的有效性，公司自籌資金在蒙古國建成了20萬噸洗煤廠，并引進專利技術正在建設4萬噸二級焦化廠。但由于缺乏資金，近兩年來項目整體運作十分困難，據估算目前煤焦化項目資金缺口至少1.5億元人民幣。

3 國內投資者進行境外投資存在較大的盲目性。蒙古國資源雖很豐富，但許多還需進行深、精加工方可利用，但我國投資者大都不了解該狀況，同時，對蒙古國的政策、法規、后續開發實施程序、費用、市場營銷等諸多環節不掌握，結果形成境外項目盲目投資，使許多項目在投入大量前期資金后再無發展后勁，實施進展緩慢，經濟效益欠佳。如包鋼與蒙方合資開發的蒙古國巴日格勒圖鐵礦等多個鐵礦項目，由于蒙古國礦產資源開發相關政策法規調整修改，蒙方在項目實施過程中對諸多條款提出異議，雖然多次談判，雙方分歧仍然很大，目前該項目仍處于停滯狀態。再如鄂爾多斯羊絨集團于2007年聯合區內5家企業在蒙古國合資設立了浩斯高勒山羊絨分梳有限公司；2008年投資資金和設備陸續到位，企業前期籌備工作基本完成。但由于當時只注重了蒙古國的羊絨資源優勢，而忽視了國內外羊絨市場變化狀況，結果在公司正式運營前，國內外消費市場出現疲軟，羊絨紡織品出口量大幅萎縮，生產企業對羊絨原料的需求急劇縮減。為避免原料庫存積壓，該公司境內投資主體研究決定暫停境外公司投產運營。

(二)客觀環境方面的原因

1 缺乏與境外投資相應的金融服務體系。一是目前內蒙古自治區金融業的服務水平和品種還不能適應境外投資的發展要求，缺少有效的金融扶持政策和金融服務手段，這已成為制約全區境外投資企業發展的瓶頸因素。二是中保公司雖開辦了我國境外投資的政治風險保險業務，但因規定嚴格，使境外直接投資的私營、民營企業失去投保境外投資政治風險的資格，因而難以解除國內企業在發展境外直接投資中的后顧之憂。

2 境外投資政策法規體系不完善，宏觀指導和扶持作用尚未充分發揮。目前，我國現用的一些境外直接投資主要政策法規具有明顯的探索性或臨時性特征，尚不成熟規范，有些政策法規由于頒布時間較早，其內容、手段和覆蓋范圍都遠不適應我國當前境外投資發展的需要，尤其是對股份、民營企業境外投資指導和操作性不強。由于政策指導和立法工作滯后，導致境外投資中出現了一定程度的盲目性。

3 蒙古國政局不穩，境外投資面臨著較大政策性風險。蒙古國因政局動蕩，政權更替頻繁，曾多次修改《海關法》、《外國投資法》、《稅收總法》及許多相關法規、條例，使我國投資者承擔了很大政策性風險。此外，蒙古國在法律、政策、協議執行中存在著較大隨意性，使我國境外企業受到一定影響。如阿盟策克——西伯庫侖口岸，蒙方多次違背雙方政府簽訂的《關于中蒙邊境口岸及其管理制度》的協定，單方面停止貿易車輛和人員貨物的通關，給我方投資者造成了巨大經濟損失，僅2007年上半年就少進原煤逾百萬噸。2008年11月蒙古國又頒布了《關于企業行為特別準許法》，該法規定在蒙古國進行國際運輸工作的企業單位必須得到進行國際間運輸的專項批準。在進行國際運輸工作的企業單位、開大噸位貨車的外國公民自2008年11月15日前必須取得《勞動資格證》和《因公長期居住許可證》，自2008年11月15日前沒有取得上述證件的司機、運輸工具不能通關。據對內蒙古自治區境外經營企業了解，在蒙古國辦理以上通關手續過程繁雜、辦理時限長，對在蒙方從事國際運輸的中方企業帶來了影響，短期內我區運輸進口煤炭將會減少。再如包頭鋼鐵公司與蒙古國蒙俄有色金屬集團合資開發的巴日格勒圖鐵礦項目，由于蒙方政局變化，蒙方公司人事變動等原因，致使鐵礦的勘探許可證至今未能轉入合資公司，項目無法進一步實施。目前，包頭地區在蒙古國設立的6家境外投資企業，其中有3家因蒙方政府更迭，政策有變，至今不能開業，2家已停業，1家處于虧損狀態。

4 蒙古國基礎設施落后，交通運輸、水、電等制約蒙古國礦產資源開發。據中方企業反映，蒙古國絕大多數礦點不通車，不通電，無水，無通訊，無房舍，開發蒙古國礦產資源要受蒙方口岸的運輸條件以及礦區周邊交通運輸、電力等條件的制約。如內蒙古自治區慶華集團開發蒙古國那林蘇海特煤炭和其它礦產資源，由于運輸能力和電力供應等因素影響，生產能力無法提高。同樣，在開發蒙古國南戈壁省、中戈壁省、東方省及其他地區的礦產資源都存在類似的問題。

三、完善境外投資政策和強化管理的對策

鑒于內蒙古自治區境外投資存在的諸多問題，建議要不斷完善境外投資政策和強化對企業的管理，具體對策為：

(一)進一步加強與蒙方的溝通，積極推進地區合作向深層次、全方位轉化。一是通過加強與蒙古國政府溝通，促使其努力加強行業自律，規范經營行為，改善貿易和投資環境，使我國企業爭取到更為有利的環境。二是應加快研究制定對蒙古國資源和能源的開發計劃，在管理上為企業提供便利，縮短審批程序，為企業實施“走出去”創造便利條件，尤其是對民營企業境外投資提供更為優越的條件。

(二)建立符合中國國情，適應國際投資趨勢的境外投資發展戰略。制定境外投資戰略，必須符合國情區情，因時因地制宜，協調好各種關系。首先，境外投資規模要適度，對外投資應有合理的比例關系。其次，投資主體應以國有大中型企業、科工貿集團和擁有外資進出口權的骨干企業為主，適度考慮資金與科技實力雄厚的民營企業。改變目前境外投資規模小、重復建設、資金分散、管理落后、沒有競爭力的狀況。再次，要實施以貿易交往為先導的投資策略，采取多種形式的投資方式推進涉蒙投資進程。境外企業可采取實施參股，建立合資企業；兼并蒙古國企業，建立獨資公司；以契約形式聯合經營；以承包租賃形式經營企業等方式，逐步在合作內容與方式上由以貿易為主轉變為以投資合作為主，將資源開發為主轉變為以投資為重點的開發與落地深加工為主，將分散的民間小項目合作為主轉變為以有實力企業間的重大項目合作為主，以推進涉蒙投資進程。

(三)強化政府支持功能，積極引導企業協調發展。避免惡性競爭。一是政府各相關部門要充分發揮指導和調控的職能，積極引導企業協調發展，避免企業間的惡性競爭。同時還要積極為境外投資企業提供各項服務，使我國境外投資活動能在有序的環境中進行。二是對境外投資管理的操作要明確、統一、規范。三是要重視發揮雙邊投資保護機制和多邊投資擔保機構的功能，有效地保護我國境外企業的權益和境外投資活動的安全性。四是要強化境外投資管理部門間的協調，使管理工作真正落到實處。五是應加強對境外投資企業后續業務的有效監管，建立引導境外投資的法律、政策和服務體系，以完善鼓勵我國企業“走出去”的法律體系。同時，應盡快制定對外投資風險管理的方法，規定風險管理工作程序，使境外投資企業有法可依、有章可循。

(四)完善和健全境外投資方面的財政金融扶持政策和保險制度。一是不斷擴大優惠貸款的規模。對符合我國境外投資發展戰略和產業政策的跨國企業，對企業購買國內資本貨物和機器設備用于境外投資要積極給予資金扶持。一要加大信貸手段支持，調控跨境投資，加強境外投資的金融支持力度。二要研究制定人民幣跨境投資信貸管理辦法，配套相應授權措施，加大對跨境投資企業的信貸投入，解決企業資金“瓶頸”問題。三要充分運用貨幣信貸宏觀調控手段，調控跨境投資，重點支持有實力、項目好的企業“走出去”，增強跨境投資企業的境外競爭力。二是積極建立與境外投資相應的金融服務和保險制度體系，為境外投資企業提供全方位的金融支持和服務。三是建立對邊疆民族地區境外資源開發“走出去”企業的優惠扶持制度，擴大中央財政對實施境外資源開發的支持力度。地方財政應嘗試建立境外資源開發風險基金，為地區境外企業提供項目啟動資金支持及信貸擔保。商業銀行在考慮資金安全性及效益性的基礎上，應逐步開展對境外資源開發企業的信貸支持。四是要進一步加強與蒙古國銀行的交流與溝通，解決現有影響貿易和投資的問題，給兩國客戶提供便捷的服務。