當前農民工進城面臨的基本體制問題

一、就業方面

一是就業服務組織不健全。目前，我國縣鄉兩級職業介紹機構發育不良。當前，不少地方的公共就業服務機構在編制、人員配備、場地設施、業務經費當方面存在諸多問題，不少地方連應付城市居民和下崗職工都困難重重，再將流動性大、人數龐大的農民工納入管理服務范圍，更是難以承受。二是政府勞務機構及中介存在錯位。政府勞務機構、中介組織及各類媒體本應是農民工獲取就業信息的主要渠道，但不少省份的公共就業服務網絡還沒有延伸到農村，相關的政策措施和用工信息難以及時傳遞到返鄉農民工手中，尤其是零散的城市用工信息，傳遞起來極為不便。非正規勞務機構及中介依然是農民工尋找就業職位的主要渠道。三是全國性的勞動力供求信息網絡系統缺乏。近年來政府部門愈來愈重視信息在農民工流動就業中作用的發揮，但由于尚未形成全國統一的勞動力市場信息網絡，信息來源有限，且很多信息滯后、失真，在實際工作中也是心有余而力不足。四是勞動力市場發育緩慢，市場分割、建設滯后。城鄉二元結構的存在造成了城鄉勞動力市場不統一、不限界。作為市場發育重要標志的各類市場中介服務主體發育緩慢，不規范。勞動力市場基礎建設薄弱，市場功能不全，提供的服務缺乏有效性，對公共就業服務機構的績效評估缺乏有效的標準和激勵措施。勞動力時常秩序監管不力，市場服務環境不佳。五是就業受歧視。《勞動法》第三條第二款規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利……”。但在實際操作中，卻對農民工有著明顯的歧視。大多數農民工只能從事城市人不愿干的臟、累、粗、險的邊緣職業。有的省市招工時就實行優先錄用城鎮待業、下崗失業人員，這部分人若是不愿干的工種，再錄用本地農民工，本地農民工不愿干的工種才選擇外地農民工。由于外來農民工沒有納入當地就業統計，只有少數履行合同。也就談不上失業保險的保障問題。因此，在這次金融危機中很少看到各地對農民實施就業保障的制度。這是更為嚴重的就業歧視。六是用工管理不規范，合法的勞動權益得不到保證。目前農民工中普遍存在勞動強度超強。勞動時間超長的現象。國家統計局2006年的調查顯示，進城農民工平均每周工作6.29天，平均每天工作8.93小時。其中，農民工每周工作7天。沒有休息日的占46.9％，明顯高于當地城市職工工作時間。有一半的農民工拿不到加班補貼，近八成農民工不能帶薪休假，八成女工無法享受帶薪休產假，雙休日、節假日沒休息司空見慣。此外，因為多數人沒有簽訂合同，隨意克扣和降低工資的情況也經常發生。七是對農民工培訓少。我國長期實行應試教育，對職業教育和勞動培訓重視程度不夠。根據2003年國家統計局公布的數據，外出務工勞動力中接受過專業技能培訓的不足1.5％。而專業技能的缺乏，又往往成為城市限制農民工進城獲取一份職業的理由。

二、教育和培訓方面

義務教育方面：一是進城就業的農民工子女義務教育權利尚不能得到保障。中農辦的《中國農村改革30年回顧與展望》指出，流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學率竟高達9.3％。一直未上學者占6.58％，失學者占2.45％。從8歲到14歲，流動兒童未上學比例由O.8％增長到15.4％，中途輟學的現象比較突出。調查發現，12-14歲流動兒童中，有超過60％的人開始打工。二是進城農民工子女仍然未納入流入地義務教育體系。目前進城農民工子女通過兩方面入學：一是進入公辦學校，但特別好的學校需要繳納一定的贊助費；二是進入民辦學校。民辦學校師資普遍不合格，教學質量難以保證，教學條件比較簡陋。當前，部分流入地政府對解決進城務工農民就業子女入學問題的意義還缺乏應有的認識，尚未形成有關部門分工合作、共同解決這一問題的機制。但在一些東南沿海的部分發達地區，由于出生率下降，當地生源減少，已經有意識地將農民工子女納入當地的教育體系。同時出生率的下降也將使當地未來的勞動力趨于減少，對發展不利。基于此，也對農民工子女教育給予了一定程度的重視，但這仍然不夠。國家統計局2006年的調查顯示，農民工子女在城里讀書1學年，學費平均支出2450元。在5065名有子女隨行就學的農民工中，有2493名農民工繳納了借讀費、贊助費，每人平均繳納費用為1226元。三是進城務工農民工子女在流入地參加中、高考存在困難。由于戶籍限制，進城務工的農民工子女在流人地參加中考和高考存在困難，一般只能在流入地讀到初二或高二，就不得不轉回戶籍所在地學校就讀。當前，各地區使用的教材不同，教學進度和教學內容的難易程度也不同，這樣會造成進城務工就業的農民工子女在接受教育中存在一定的困難，是造成不少人中途輟學的原因之一。四是農民工子女不能在打工地就讀中等職業學校。外來農民工子女接受九年義務教育之后，根據現行的政策規定，他們必須回到戶籍所在地升學。那些初中畢業后繼續與外來農民工同住的子女就此終止了受教育，或跟隨父母打工，或無所事事、在家游蕩，容易成為社會的不穩定因素。另一方面，由于諸多原因，一些大中城市的中等職業技術學校已經出現生源短缺、招生不足、教師富余、教育資源浪費的現象。想招生的學校招不到學生，想讀書的少年沒有機會學習，同時各地的發展又急需技術型人才。五是進城務工農民工子女流出地和流入地教育機構缺乏必要的溝通。當前大多數流入地政府未能構建起本地區流動人口子女監控體系或者是備案制度，未能對流動人口子女的流向、數量進行追蹤管理。流出地政府也未能就進一步完善流動人口子女教育與流人地政府進行及時溝通和配合。農民工子女是否完成九年制義務教育誰也不知道，兩地政府的“不作為”，也造成不少農民工子女不必要的中途輟學、失學。六是貧窮地區的教育資源存在不同程度的浪費。許多農民工子女隨父母進城讀書，造成了不少貧困地區教育資源的閑置和浪費。前些年，為了“普九”達標，好多農村舉債修建了漂亮的校舍，可隨著撤點并校和農民工子女到城里讀書，好多學校已是人去房空。國家級貧困縣勞動力轉移輸出是國家扶貧工作重點，也取得良好成效。與此同時，國家級貧困縣義務教育這么多年基本也是靠國家轉移支付給予解決，特別是在全國城鄉均已實現免費義務教育之后，認真研究解決農民工子女在打工地的就地入學問題，必然涉及對落后地區按生均資源劃撥義務教育的國家轉移支付經費落實情況、外出打工者子女學籍轉移情況的認真清理。這對解決農村留守兒童問題也將是個促進。

農民工培訓方面：一是管理體制不順。目前從上至下參與農村勞動力培訓的部門眾多，各部門、各有關單位的職責范圍沒有明確劃分，自成體系，互不聯通，盲目性、無序性較突出。同時，目前的培訓還是以政府部門為主，社會力量參與培訓不夠，沒有形成全社會都來關心和參與農村勞動力培訓的良好體制和機制。二是政府投入資金不足正制約著農民工培訓工作。根據《2003-2010年全國農民工培訓規劃》的政策措施，農民工的培訓資金由政府、用人單位和農民工共同負擔。現實中，農民工培訓主要由政府買單，農民工沒有承擔費用的能力，而企業則沒有承擔費用的意愿。一方面，財政財力有限，無力全面顧及。在一些中西部勞動力輸出地，有調查表明，貧困縣的財政收入50％要靠上級財政轉移支付，縣財政根本無力劃撥資金用于補貼農民培訓活動。培訓內容“縮水”，造成培訓形式走過場。三是政府計劃培訓的模式不適應市場經濟和農民需求。政府是計劃培訓，農民是市場取向。政府下達培訓任務，定點定經費定人數定專業；農民被動接受政府提供的培訓，有什么就培訓什么。可以選擇的余地不多。四是在培訓中沒有很好地調動企業在農民工培訓中的積極性。企業培訓由于與崗位工作密切結合，具有針對性和實用性強的特點，對農民工提高實用技能、增強操作本領具有重要意義。目前在培訓中很難看到企業的身影，企業在農民工培訓中存在缺位現象。五是培訓學校專業課程設置與農民工就業實際需求不相吻合。一些培訓機構在培訓內容上與農民的需求有差距，既與實踐相脫節，更不能讓受訓者立竿見影。參加過職業培訓的農民工普遍感覺培訓內容“用不上”，造成“不學白不學，學了也自學”。

三、醫療保險方面

一是現行醫療保險制度設計存在不足，不能滿足農民工的需求。農民工多數處于青壯年，身體素質較好，以常見病和多發病為主，而現行的醫療保險政策多保大病，即以“低費率，保大病，保當期，以用人單位繳費為主”的原則，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題，對于農民工迫切需要報銷的門診費用則沒有建立相應的報銷機制。二是農民工醫療費用異地結報政策尚未全面落實。目前我國醫療保險實行省級統籌，多數省還停留在縣市級統籌的水平。由于農民工的流動性大，工作不穩定，經常出現農民工更換工作，跨省市流動，這就要求他們的醫療保險也要隨之移動，但現行的醫療保險制度不僅地區板塊分割，而且城鄉差異較大，這就造成了農民工的醫保賬戶的轉移困難，給農民工帶來不便甚至利益損害。三是在立法層次上醫療保險要低于工傷保險。盡管農民工工傷保險的推行也不是特別理想，但要比醫療保險強得多。工傷保險有一部國務院制定的《工傷保險條例》，而且規定用人單位如果不為工人上保險，職工的工傷保險待遇要由用人單位來承擔。而醫療保險尚無類似的全國性的強制性規定。如果企業拒不參保或欠繳，也無法通過司法途徑解決，這就導致了企業參保率低、拖欠現象嚴重。四是進城農民工未能完全納入城市計劃生育服務體系，不能享受城市的城鎮基本健康保障制度和醫療救助。農民工中絕大多數人都處于育齡期的青壯年，因多種原因，他們面臨著更多、更復雜的計劃生育與生殖健康風險，計劃外生育、未婚先孕、墮胎等現象有日趨增多趨勢。但在這方面，未納入城市的計劃生育服務體系。典型的對流動孕產婦的系統管理率相對較低，保健質量低下。五是農民工享有的的公共衛生服務低。農民工的公共衛生服務享有率也低于城鎮人口。例如，在農民工服務工作比較好的上海，2004年，外來兒童的免疫接種率也只有65％左右，遠低于當地戶籍兒童99％以上的接種率。再有，環境衛生條件差也導致農民工傳染病的發病率比較高。上海市盧灣區流動人口傳染病發病率，從1995年的563.67／10萬增至2000年的2022.82／10萬，而同期市區戶籍人口傳染病發病率變化則不明顯。

四、社會保障方面

一是養老保險在農民工群體中的覆蓋面偏低。根據勞動和社會保障部2006年作的調研顯示，除工傷保險已有相當數量的農民工參加外，目前農民工養老保險的總體參保率僅為16％。據2008年發布的《長江三角洲16城市農民工的基本特征與生存狀況》調查顯示，目前長三角農民工在社會保險方面的參與程度較低。在接受調查的農民工中，參加養老保險的有11.7％，浙江省相對較高，但也只有19.0％；參加醫療保險的有12.7％，江蘇省最高，為19.5％。民盟重慶市委2009年發布的一項針對農民工養老保險的專題調查指出，83.2％的人不愿意參加目前推行的養老保險，80％的企業主不愿意為農民工繳納養老保險費，這些接受調查的農民工90.2％沒有參加養老保險。二是養老保險統籌層次偏低，對流動的農民工參加保障構成障礙。目前，我國養老保險雖已實現省內統籌，但各統籌單位之間政策不統一，機制不協調。農民工就業流動性強，而現行城保制度規定養老保險關系轉移時只轉個人賬戶資金，不轉移用人單位繳納的社會統籌基金，許多參加了城保的農民工不能肯定自己現在繳了費今后能不能領到養老金，因而在異地就業時往往選擇退保。三是農民工流動頻繁與養老保險繳費的連續性之間存在矛盾。農民工就業不穩定、流動頻繁，現行的養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，多數農民工很難保證參保的連續性，特別是跨省市流動的農民工參保很難達到該年限標準。四是地方利益維護與外來農民工權益保障之間存在矛盾。在目前各地財稅分灶吃飯、養老金足額發放的責任完全由地方政府承擔的體制下，優先保障本地戶籍人口養老保險權益成為各地方政府的首位職責，而對外來農民工的養老保險制度建設并不熱衷。地方政府的顧慮是，由于農民工繳費基數和繳費比例都相對較低，如果不分戶籍而將各類勞動者無差別地全部納入到本地養老保險體系之中，一旦大量農民工選擇繳費滿15年后于本地退休，地方政府的財政將面臨巨大壓力。五是企業用工成本控制和為農民工履行養老保險繳費義務之間存在矛盾。企業為節省用工成本，不愿為農民工繳納養老保險費，這已經成為普遍共識。特別在目前農民工養老保險尚未成為企業的硬性任務之際，多數企業力求降低成本，設法規避繳費責任。相當多的企業對農民工參加養老保險持消極態度，影響了單位和個人參加養老保險的積極性。

五、其它問題

農民工的社會保障問題中還包括住房保障問題，醫療保障還包括生育保險等問題。與上述問題高度相關還有城鄉戶籍問題等。而城鄉戶籍問題又包括依附其上的城市一系列福利體制的問題；當然也包括農村土地制度等問題。因為在中國國情背景下，農民既是職業，也有身份問題。而這恰恰是城鄉二元體制結構的核心問題。將人口的戶籍按城鄉所在區域不同，按城鄉不同的管理體制人為劃分農業戶口和非農業戶口，雖然是按職業劃分的戶口，但按城鄉職業劃分的勞動力卻天生不平等。因為在傳統體制下農村勞動力是不能自由流動，而這個勞動力的福利是依附在農村土地之上，它與城市勞動力在傳統體制下形成的福利制度靠國家財政提供或者由單位隱性給予保障是截然不同的。因此，在改革開放以來，盡管農民并沒有因為戶籍問題，也沒有因農村土地問題而阻擋其走南闖北離鄉進城打工謀生，但是在相當長時間里，國家的就業問題只包括城市勞動力，因為在人們傳統觀念中，農民職業是種地，從事非農就業只是兼業。而現實中如此來定義民工、外來務工人員，在實際政策操作層面就可以成為否認賦予進城務工的農村勞動力的相關權利及其福利保障的托辭。因為其身份是農村勞動力，簡言之，是農村戶口，是“農民工”。無論企業雇主還是提供就業機會的城市政府，就有了不提供農民工與城市職工相同標準的工資及其福利條件的所謂“制度性”借口。這是改革開放以來農民工問題長期存在的本質原因。但是必須指出，它并不因為農民工概念不準確，而模糊二元結構在農民工進城體制中的問題。因為農民所謂戶籍身份造成的非農就業權利與福利的缺失，并不是農民自身問題。不能一方面承認農民工在30年改革開放“中國經濟奇跡”的歷史貢獻；另一方面始終以改革進程中的技術操作難度問題而延誤對農民工已經是城市勞動力就業主體的確認。如今，眾多相關的農民工管理的部門都有意無意將改革指向瞄向城鄉戶籍制度改革，進而將改革路徑導入傳統思維框架之中。因此，有必要設立農民工進城的基本體制，以擺脫“戶籍”帶給農民工的魔咒。