“三會村治”構建村級民主治理機制

根據黨的十七大報告提出的“要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”的要求，江蘇省連云港市海州區從村民自治權制衡環節入手，按照決策、執行、監督，將村權三分，設立村民議事會、村民委員會、村民監事會的“三會”村務治理機構，分別行使村權中的決策權、執行權、監督權，構建村級權力運行新機制。“村權三分、三會自治”村治模式，為解決農村基層民主政治和黨風廉政建設中存在的問題進行了有益探索。

江蘇省連云港市海州區共轄1個鄉、3個鎮、4個街道、1個開發區。其中，4個農業鄉鎮人口和面積分別占全區的70%、90%，農業特征十分明顯。

近年來，農民收入增長步伐放緩，少數基層干部違法用權時有發生，農村信訪問題持續不斷，在一定程度上影響了全區和諧穩定大局。為改變這一現狀，我們從制度入手，創新機制，加快改革農村基層黨建步伐，積極推進農村基層民主政治建設，從2008年9月開始實施“三會村治”新機制，規范村干部行為，努力實現從“為民做主”到“由民做主”的轉變。

基本做法

厘權明職，構建“三會”框架。主要通過三個步驟:一是制定章程。村治新模式的法律基礎是村民自治章程，自治章程是全體村民意志的體現，要經村民大會票決通過。二是增設機構。章程通過后，試點村依據自治章程選舉產生村民議事會和村民監事會。議事會成員原則上為15人左右，由村黨支部委員和村民代表合并構成，采取聽證、票決等方式對重大村務進行決策，并對村干部能力、作風進行民主評議。監事會成員原則上為3人或5人，由1名村黨支部委員和2名或4名村民代表組成。監事會監事長、監事經鄉鎮組織、紀檢部門考核后，分別任命為紀檢委員、監察委員。議事會違反會議程序時，監事會有權進行否決。村務支出的發票必須經過村委主任、經手人及監事會2/3以上成員簽名才能報銷。新設立的村民議事會、村民監事會，與原有的村民委員會，分別行使村權(村民自治權)中的決策權、監督權、執行權，從而構建起“三會村治”新框架。三是厘權明職。在“三會村治”新模式下，村級各項事務的管理權由村民委員會自主行使，村黨支部領導作用的發揮重點體現在決策、監督環節。在決策方面，村民議事會主席由村黨支部書記擔任，村黨支部委員和選舉的村民代表合并成為村民議事會，通過將黨的意志轉化為村民自治組織的決策和監督內容，使上級意圖得到貫徹落實。在監督方面，由村黨支部副書記擔任村民監事會的監事長和2名推舉的村民代表合并組成監事會，從而形成 “黨支部領導、議事會決策、村委會辦事、監事會監督”的村治新格局。

建章立制，保障權利行使。新模式在村務決策、財務管理、專項聽證、村務公開、勤廉雙述等方面全部健全了相關制度。主要通過三個環節:一是在制度內容上，著重規范事權、財權、人權，使村級集體資產、資金、資源得到有效管理。二是在相互關系上，各種制度彼此關聯，環環相扣，形成一個遞進式的制度體系。三是在制度執行上，采用邀請群眾列席、旁聽等方式，保障各項制度落實到位，避免以往有制度不執行的情況出現。由于各項制度的制定，既符合法律制度的要求，又尊重農民群眾的意愿，真正體現合情、合理、合法，所以老百姓都真心擁護。如勤廉雙述制度規定，村干部勤廉雙述最終若被評為不合格的，其獎勵性補貼(報酬)取消;被評為基本稱職的，其獎勵性補貼(報酬)減半;被評為優秀的，其獎勵性補貼(報酬)加半。新模式下的制度健全規范，村民對村干部的權力有了約束和制衡，干群關系大大改善，干部執行制度的阻力大大消減。

嚴密流程，規范權力運作。新模式下的各試點村都制定了村務決策流程、財務管理流程、專項聽證流程、村務監督流程、干部責任追究流程等八大工作流程，流程與民主制度一一對應，相互配套。各項流程制定好以后，全部張貼上墻予以公開。流程結構嚴密，對每項工作、每個環節都寫得清清楚楚，讓老百姓一看就明白。如村務決策流程，對如何提出議案、組織聽證、會議表決、公示公開、組織實施等各個環節都作出程序上的規定，充分體現流程的嚴密性，避免村干部的主觀隨意性。在嚴格遵循制度實質內容的前提下，做到關鍵環節一個不少，不必要的環節盡量精簡，最大限度降低運行成本，使操作流程既直觀簡潔，又有效保障權力的規范運作。

多措并舉，創新制衡方式。新模式為了使村權運行更加透明、陽光，創新了多種制衡方式。一是聽證。村議事會成員在村議事會會議上，聽取村委會對某項村務擬采取的工作方案時，可當場發問，村委會成員必須解答。聽證采取“一事一議”方式。二是質詢。村議事會可召開專項會議，就某項村務向村委會成員進行詢問，村委會成員必須當場予以回答。質詢分一般質詢和不信任質詢。三是罷免。當村委會組成人員嚴重失職、濫用權力、謀取私利、違法亂紀時，經村議事會過半數票決同意，村議事會(村監事會)即可召開村民會議進行票決，罷免其職務。四是票決。村議事會成員就某項村務表決一律采取一人一票無記名投票的方式，票決結果當場公開。

延伸觸角，健全監督機制。在新模式下，依托監事會，成立村級紀檢監察工作室，與監事會兩塊牌子一套人馬。鄉鎮黨委專門下發文件，對相關人員職責權限進行了界定，使村級紀檢監察工作室具有以下權利:有權對議事會的議事情況、村民委員會的財務收支及村務公開情況進行監督;作為鄉鎮紀檢監察組織的下級組織，協助鄉鎮紀檢組織處理群眾紀檢信訪舉報、開展農村黨風廉政宣傳教育等。村級紀檢工作室的建立、紀檢監察人員的配備，延伸了紀委組織的監督觸角和神經末梢，充實了鄉鎮紀檢監察隊伍一線力量，使紀檢監察工作從“救火隊”變成了“消防員”。

初步成效

重新定位村級黨組織職能，黨的領導得到加強。村治新模式的實行，在農村形成了“黨支部領導、議事會決策、村委會辦事、監事會監督”的工作新格局。通過劃定領導權和自治權的邊界和范圍，從而使村黨支部實現了角色的轉換。一是從權力主體上，村黨支部從“一手包辦”重點轉向把方向、謀全局、管大事以及加強監督制約方面，不包辦代替村委會的具體職權，支持村委會在黨的路線方針政策指導下，在國家法律、法規規定范圍內開展工作，保證村民自治的正確方向。二是在領導方式上，黨支部由直接管理轉為間接領導，通過村民議事會，將黨的意志以民主、透明的集體決策方式和程序，轉化為村民委員會和村民的意志，最終對村民委員會發揮約束作用。三是在接受監督上，村黨支部的領導意志從外部要受到村民自治機構的制約，包括村民議事會、監事會的監督制約;從內部還要受村黨支部副書記所擔任負責人的村紀檢監察工作室的制約。村黨支部書記不僅要在黨內進行述職述廉，在議事會還要以議事會主席的身份再次進行述職述廉。如果黨內測評通不過，鄉鎮黨委將考慮其能否繼續任職;議事會內通不過，將被罷免主席職務。

著力發揮黨員先鋒模范作用，集體經濟得到壯大。“三會村治”新模式的實行，使試點村黨員干部的工作思路、工作業績完全置于群眾的監督之下，通過把目標任務細化分解，使黨員干部人人有任務、個個有壓力，促使他們心中有群眾、工作有壓力、前進有動力、后退有鞭策，強化自身的責任意識和宗旨意識。每個黨員干部充分發揮自身的特長，克服“等、靠、要”思想，結合本村實際，宜農則農、宜工則工、宜商則商，開動腦筋，在強村富民上下工夫，千方百計幫助農民增加收入，拓寬農民增收渠道，探索出了適合本村集體經濟發展的新路子。如新壩鎮沙杭村依托自然生態資源、土地和交通優勢，走特色發展、錯位發展的路子，積極引導農民開展農業產業結構調整，著力抓好農家樂、特色種植等項目，通過項目上互帶、資金上互幫、技術上互學，把黨員和群眾聯成一片，實現了共同致富。目前，該村新增苗木350畝，種植規模已達1000余畝。苗木園采用“公司+農戶”的方式，帶動28戶農戶也搞起苗木規模種植，帶動長期務工人員126人，村民僅此一項年增收就達300余萬元。海州開發區許莊村因開發區擴容征地，部分群眾雖拿到了一定數額補償款，但對以后生活來源信心不足。村民議事會黨員干部引導村民迅速轉變觀念，借助相關優惠政策的扶持，大步涌入園區辦企業，目前全村已有1300多名村民在海州開發區實現了創業和就業，既讓群眾手中的資金實現了增值，也解決了今后的生計難題。

充分保證村民四項民主權利，黨心民意無縫對接。村治新模式中村民議事會的建立，把原來形同虛設的村民會議和村民代表會議，建成了農村決策議事的常設機構，由于人員精干，徹底解決了會議召集難、召開難等問題。每個試點村在召開議事會前，都要提前7天貼出公告，公布議事的議題、時間、地點等，讓廣大群眾事先知道所議事項，保證村民的知情權;同時開會時村民可以列席會議，村民在村務管理中不再是一名被動接受者，而是一名主動參與者，保證了村民的參與權;他們以議事會為平臺，每月定期活動，積極收集群眾反映的意見和建議，對村務進行決策評議，保證了村民的決策權;從議事會的議題采選，到議事會的召開，包括到議事表決，村監事會都全程參與，列席的群眾還可以要求聽證、質詢，從而保證了村民的監督權。2008年下半年，新壩鎮大屯村對2座小型農橋和1條便民道路進行公開招標，投標金額總計87萬元，共有6家來自市、區的建筑單位參與了投標。經議事會評議甄選，最終有2家中標。整個評標過程公開公平、“陽光操作”，沒出現任何違規現象，避免了過去村級重大事務決策由村干部中少數人拍板的現象。村治新模式實行前，海州開發區許莊村，一年沒召開一次村民代表會議。新模式實施后，10個月時間，議事會一共召開了28個專項會議，涉及村莊整治、水利建設、電力設施建設、園區基礎設施建設等，共通過了27項，否決1項。每次議事會開會都有大批村民到會旁聽并發言，群眾參與村務熱情空前高漲。

嚴把村集體資金支出關口，財務管理得到規范。試點村以嚴把集體資金支出為抓手，切實加強對村集體經濟的內部管理和民主監督，健全財務開支的審批制度，在大力壓縮非生產性開支上下工夫，嚴格控制非生產性開支占村集體收入的比例和總量。要求村務支出的每一張發票必須經過村委會主任、經手人及監事會3人中至少2人簽名才能報銷。村民監事會對村民委員會財務收支情況進行監督，每年年底，會同鎮有關部門對村務收支進行審計，審計結果及時向村民公開。寧海鄉武圩村實行村治新模式后，村集體的每筆財務支出都嚴格執行財務規定，村干部頭上有了“緊箍咒”，再也不敢亂花錢。2009年1~10月份，村招待費僅為2000余元，比2008年同期下降了90%。針對原來財務管理存在的漏洞，洪門街道新莊村村民監事會建立健全了各項財務制度，規定村里除正常的公益性支出，其他一切非正常招待堅決杜絕，轉而把有限的集體資金用來為群眾改善生活環境。村里先后投入5000元購置新式垃圾桶6個，并籌集資金80萬元，對村莊道路進行了硬化改造。

換位思考彼此相互理解，黨群關系明顯和諧。以前村干部不做事村民說無能，想做點事村民說想撈好處，總覺得當村干部很難。現在由于工作機制的創新，每項村務都經過民主決策和監督，消除了村民的誤解和猜疑，村干部的顧慮減少了，黨群干群關系越來越和諧，有力地促進了農村基層黨的建設。江蘇太陽雨新能源集團有限公司在寧海鄉武圩村征地拆遷擴建廠房，村干部挨家挨戶做工作，許多老百姓認為村干部在征地中撈好處，一直拒不拆遷。推行村民“三會”自治后，村干部把此事提交議事會討論，并且邀請公司和村民一起參加聽證詢問，讓雙方零距離接觸，由議事會無記名投票表決，征地的事很快得到解決，沒有引起一例上訪事件。

努力從源頭上消除不穩苗頭，社會更加和諧穩定。新壩鎮沙杭村重抓特色花卉種植業，大力發展農業觀光和生態旅游業，在實施過程中需要對原有農田進行統一規劃調整，因涉及部分群眾的利益，少數群眾提出了高額補償等不合理要求，揚言不達目的就去省赴京上訪，鎮、村領導多次開會都無濟于事。試點后，村黨支部首先開會統一思想，然后村黨支部書記主持召開村民議事會進行公開聽證，并邀請相關群眾到會公開質詢。目前，該村已完成全國農業旅游示范點申報工作。原來沙杭村是新壩鎮有名的上訪村，試點后，村民把心事都放在發展苗木和農業觀光上，到目前為止，無一例上訪事件發生。