村民代表會議不宜分享村委會成員職務終止權

最近，十一屆全國人大常委會第十五次會議審議《村民委員會組織法(修訂草案)》時，將村委會成員連續兩次被評議不稱職的，“應當主動辭職;拒不辭職的，應當啟動罷免程序”的規定，修改為“其職務終止”。

在罷免村委會成員程序較為復雜、操作相對困難的情況下，通過民主評議解決“不稱職”村干部的退出問題，不失為一條可取之道。此項修改有利于進一步加強對村委會成員的監督，促進基層民主法治建設，值得稱道。但對照《村民委員會組織法(修訂草案)》(以下簡稱“修訂草案”)全文來看，由此產生了一個新的問題亟待解決:即，終止村官職務的權力究竟歸誰行使，是不是村民大會和村民代表會議都有權通過民主評議讓村官“下課”?

修訂草案第31條第一款規定:“村民委員會成員、村務監督機構成員以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員應當接受村民大會或者村民代表會議的民主評議。民主評議每年進行一次。”而第二款就是關于“職務終止”方面的規定。上下文聯系起來看，既然村民大會和村代會都可以評議村官。自然而然地，召開村民代表會議進行民主評議，終止村委會成員職務就顯得順理成章了。對此，筆者以為不妥。

眾所周知，村委會主任、副主任和委員都是由村民直接選舉產生，參照“誰選舉、誰監督、誰罷免”的民主原則，終止村委會成員職務的權力當然應當歸村民大會享有。如果法律將這項權力同時賦予村民代表大會，由此產生的負面效應不容低估。筆者尤其擔心的是，在一些地方，村委會成員將有意無意地繞開村民大會，卻對村民代表會議情有獨鐘——他們搶占先機，先行召開村民代表會議進行民主評議。之所以如此，原因很簡單，在決定切身利益的問題上，很多村委會成員不會輕易棄權。相對村民大會而言，村代會具有人數較少等“有利”因素，容易取得“理想”效果。與村民大會不同的是，村代會由村民委員會成員和村民代表組成，會議由村民委員會召集、主持。這對一些雖然“不稱職”，但又不愿退出舞臺的村委會成員而言，他們不僅有“在場”的種種便利條件，而且應對民主評議的招數自然有很多。比如，給村民代表打招呼，許甜頭，給好處……再考慮到農村復雜的社會關系、家族關系、相連的利益，等等，這些因素足以影響甚至擾亂村代會民主評議的結果。

不能完全排除這種可能:村民代表會議的評議結果與廣大村民的意愿大相徑庭。在這樣的背景下，即使廣大村民終止某位村委會成員職務的愿望再強烈，如果村民代表會議事先已經評議出“稱職”的結果，村民大會是否有必要再次進行此類民主評議?退一步講，即使其后的村民大會評議結果是“不稱職”，哪個說了算?可想而知，在前后相互矛盾的評議結果面前，還能否讓當事的村委會成員“下課”?此外，拋開人為因素的影響，另一種可能出現的情形同樣值得我們關注，即，村民代表會議連續兩次評議某位村委會成員“不稱職”，結果這位村官被終止職務，但并不符合廣大村民的意愿。對此，又能奈之何?

村委會成員由村民選舉產生，對村民負責，與行使選舉權一樣，村委會成員職務終止權同樣是法律賦予村民的一項神圣權利。其實，廣義的選舉權包括職務終止權，而職務終止包括“罷免”在內。如果說，村民代表會議可以通過民主評議決定是否終止村委會成員職務，同樣的道理，村民代表會議也應該享有罷免權。否則，修訂草案的規定就不夠全面，甚至不合邏輯。然而，這既不現實也不可能。無論是按照“誰選舉、誰監督、誰罷免”的民主原則，還是根據現行法律以及修訂草案的規定精神，所得出的結論是肯定而一致的——只有村民大會有權罷免村官職務，別無他途。這里的關鍵在于，全體村民的信任與否才是村委會成員去留的決定因素。

考慮到現實生活中民眾屢屢“被代表”的現象存在。那么，在行使村民職務終止權的問題上，靠什么來保障村民代表會議的結果就是廣大村民的意愿，誰能保證廣大村民的意愿不“被代表”呢?

因此，村官職務終止權不該讓村民代表會議分享。筆者希望修訂草案在現有基礎上繼續完善，建議作出明確規定，將通過民主評議終止村委會成員職務的權力只賦予村民大會。