我國電子政務項目外包現狀分析及對策建議

[摘 要] 目前我國電子政務的發展尚處于初級階段，電子政務的項目外包還未成為政府信息化的主要方式。電子政務項目外包作為電子政務業務外包最基本的部分，是在推進電子政務外包發展過程中，我們必須予以重視的部分。本文從電子商務項目外包模式入手，分析了我國電子政務項目外包的發展狀況及相關問題，并提出具體的對策，以推進我國電子政務的持續順利實施發展。

[關鍵詞] 電子政務; 項目外包; 外包模式

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 21 . 030

[中圖分類號]TU238 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)21- 0055 - 03

電子政務是一項龐大的系統工程，政府部門不能完全依靠自己的力量進行電子政務系統的建設和維護，這就使得引入外包機制，經濟、高效地把電子政務開展起來成為優先選擇方案。我國目前電子政務的發展尚處于初級階段，電子政務的項目外包還未成為政府信息化的主要方式。在具體實行電子政務外包工作中，經常會遇到許多新情況、新問題、新困難。電子政務項目外包作為電子政務業務外包最基本的部分，是在推進電子政務外包發展過程中，我們必須予以重視的部分。本文將分析我國電子政務項目外包的發展狀況及相關問題，并提出具體的對策，以推進我國電子政務的持續順利實施發展。

1電子政務項目外包的概念及模式

1.1電子政務項目外包的概念

電子政務業務外包包括電子政務項目外包和電子政務服務外包。電子政務項目外包是指建設單位將項目建設和運維的全部或部分工作委托給外部專業化機構來完成;而電子政務服務外包是指除電子政務項目外包之外的其他所有外包行為。

按照外包內容劃分，電子政務項目外包包括建設外包和運維外包。建設外包可以進一步分解為設計外包、集成實施外包、監理外包等。運維外包可以進一步分解為網絡維護外包、桌面維護外包、安全維護外包和數據加工外包等。

1.2電子政務項目外包的模式

所謂外包模式，就是指項目單位選擇外包服務商參與項目建設和運維并實施有效管理的方式，實際上就是外包的管理模式。以下分別從建設和運維兩個角度分析電子政務項目的外包模式。

1.2.1項目建設的外包模式

電子政務項目的建設有自建、代建、租建3種方式，不同建設方式下所產生的外包模式各不相同。

(1) 自建項目的外包模式。政府在承擔項目建設的組織管理的同時，還負責對包括項目的咨詢、設計、施工進行分別的招標、投標、發包合同的簽訂及管理工作，直接將不同的任務分給不同的外包商，并對項目的建設質量、投資的進度進行全面監控。在自建電子政務項目中，外包行為是發生在建設單位與多個專業外包商之間的項目外包行為。建設單位負責組織建設，將建設任務分解為設計、采購、實施等子項任務，委托給多個專業機構完成。

(2) 代建項目的外包模式。也稱“交鑰匙工程”，在項目原則確定之后，業主只需通過招標或直接委托方式，選定一家代建方承擔所有項目建設管理任務。在項目建設期間，代建方行使業主方的權利和義務，項目建設成敗的關鍵在于代建方的好壞。

(3) 租建項目的外包模式。租建模式的電子政務項目，是指電子政務項目由企業投資并承擔項目的設計、建設、運行、維護等工作，政府部門每年只需向企業支付硬件及系統的租賃使用等費用。在租建模式的電子政務項目外包中，外包行為發生在項目單位與投資人之間。

其中BOT 模式應用較為普遍。BOT 即建設( build) —運營(operate)—轉讓(transfer) ，是指政府在一定期限內通過特許協議將基礎設施建設、經營和管理權讓渡給項目投資人，當特許期屆滿后投資人將該基礎設施無償移交給政府的一種外包模式。由BOT 模式衍生出BOO ( 即建設—擁有—運營) 模式、BOOT(即建設—擁有—運營—轉讓) 模式。

1.2.2項目運維的外包模式

電子政務運維是一個長期性的任務，典型的電子政務項目運維服務模式存在如下幾種形式:

(1) 自運維模式。項目單位自行負責對所擁有的所有IT資源的運維工作，一般情況下，相關的維護工作由本單位信息技術服務部門負責。

(2) 完全外包模式。項目單位通過與其他單位簽署運維外包協議，將所擁有的全部IT資源的運維工作外包給其他單位，即外包單位為本單位提供IT運維服務。一般情況下，由本單位IT部門負責運維外包管理工作。

(3) 部分外包模式。項目單位對所擁有的一部分IT資源自行運維;同時，通過與其他單位簽署運維外包協議，將所擁有的另一部分IT資源的運維工作外包給其他單位。一般情況下，由本單位IT部門負責運維工作和外包管理。

2我國電子政務項目外包應用現狀

2.1我國電子政務項目建設外包應用現狀

2.1.1大部分項目采用自建自管的分散外包模式

我國各級政府部門普遍設有信息化機構，有能力管理其對應部門的電子政務項目的建設任務。因而，大部分電子政務項目建設采用自建自管的分散外包模式。例如，“金質工程”，即國家質量監督檢驗檢疫信息化工程，由國家質檢總局信息中心組織建設，同時成立金質工程建設辦公室作為項目建設辦事機構，負責項目實施的具體管理工作。

2.1.2個別項目試點采用代建方式，出現符合國情的代業主外包模式

2004年7月，國務院發布《國務院關于投資體制改革的決定》，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐，明確了“代建制”的內涵:“對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！北本┦须娮诱战ㄔO中第一個試行代建制管理的項目——北京統計信息化工程，作為全國首例，是信息化建設的一種探索，具有示范作用。

電子政務項目普遍功能要求復雜，雖目標已定，但具體要求、標準并不清晰，需要反復在設計及施工中進行調整，實施代建方式不易平衡各方的權、責、利關系，因此在我國電子政務項目建設中，出現了一種新型的代建模式——代業主模式。代業主模式除在項目建設期作為項目建設方及管理方之外，在項目建設完成后還擁有項目的管理權。國家電子政務外網的項目建設就是應用了代業主模式。

2.1.3地方電子政務項目建設中，積極探索以租代建外包模式

租建模式最直接的優勢是不需要政府部門直接進行資金投入，在我國電子政務項目外包建設中開始涌現，尤其是適用于資金并不充裕的西部地區。通過比較分析和應用實踐，其中，BOT 模式更符合目前我國電子政務建設的需要，它既保證了國家能夠擁有一套免費的有效的信息系統，又讓企業能夠通過運行獲得有形或無形的收益，雙方各取所需。北京市政府以“統籌負責制”的方式讓首都信息發展股份有限公司建設首都公共平臺網絡，后者負責網絡運營及一些應用系統開發，北京市政府只要投入一些基建費用。青海勞動保障信息網項目也是采用BOT模式。

2.2我國電子政務項目運維外包的應用現狀

電子政務運維外包日益受到我國各級政務部門的重視，在大部分電子政務項目中，均采取了部分外包或完全外包模式。以北京市為例，截至2007年，北京市正在投入運行的應用管理系統有590多個。據2007年全國電子政務檢查的數據:10%處在服務管理階段，80%處在系統和網絡運維管理階段，10%尚處在基礎設施維護的階段。全市一共有780人負責運維工作，支撐外包的企業有118家。93%的系統采用外包的方式，87%的系統由原建設廠商承擔運維外包工作。

3我國電子政務項目外包存在的主要問題

3.1管理體制不健全制約了電子政務項目外包的發展

首先，電子政務管理體制不健全影響了代建和租建方式的應用。我國電子政務建設與應用工作由多家單位分別負責，沒有真正的實際協調單位。2008年大部制改革后，工業和信息化部成立，原國務院信息化辦公室不再保留，我國電子政務建設進入“重要機構缺位”的時代。電子政務項目由國家發改委審批，經費由財政部負責落實，但是電子政務業務本身沒有一個明確的國家主管部門。由于電子政務管理體制存在障礙，造成跨部門政務協同困難，以及缺乏統一、全局的電子政務頂層設計和全面規劃，處在混亂無序的狀態。

其次，財政管理體制不適應電子政務項目運維外包的需要。電子政務項目運維經費在財政資金審批中并無獨立科目，而是納入項目單位整體預算，導致相關管理人員在資金審批過程中缺乏科學客觀的政策法規依據，而經驗主義、人情因素等主觀性因素占主導地位。在我國，電子政務項目運維服務的資金管理實行年度預算、年度撥付的政策，這與國際普遍的至少3~5年的運維服務外包合同相背離，一方面增加了政府電子項目運維服務外包成本，另一方面增加了電子政務項目運維服務外包的不確定性，從而增加了政府對運維服務外包的管控難度。

3.2缺乏統一的標準規范指導項目單位的外包服務管理

在現行的電子政務項目外包中，沒有統一的管理辦法明確甲方的責任與義務及規范的需求分析管理規定，以及缺乏對項目建設的預期目標、考核指標等予以規范管理。包括對甲方的服務需求管理、外包合同管理、外包項目管理等。比如在我國，多數單位對自己項目的運維服務外包需求不明確，并直接導致外包合同不規范，大多數只有2~3頁的總價合同，甚至出現幾千萬元的運維服務外包合同只有一頁紙的現象。不嚴格規范的運維服務合同，難以對外包商的服務提供形成法律約束力，服務質量難以得到保證。

3.3電子政務外包市場不成熟不規范，缺乏行業管理

缺乏統一的技術規范和相關行業標準。由于沒有統一的規范和標準，就如同沒有一個統一計量單位的尺子，各單位難以區分外包商服務質量的優劣，更無法對其服務進行績效評價。其次，目前，我國還沒有專門針對電子政務服務外包的準入資質標準，絕大多數政府部門在選擇服務外包方的時候參考信息系統集成資質，但信息系統集成資質的評定主要標準是企業規模及系統集成能力，缺乏電子政務服務相關的認定標準，導致了大公司服務差，小公司進不來等現象。另外，對于項目服務外包的分類沒有國家統一的標準，導致無法細化服務管理，致使關鍵的服務需求以及重要的信息化資產運行維護難以得到保障，升級、改造、功能擴展以及維護的界限模糊等現象，從而進一步導致關鍵服務的缺失、信息化資產的加速折舊等問題，為業務持續性帶來很大的隱患。

缺乏對市場環境的有序引導和有效的獎懲機制。包括缺乏對運維服務內容及質量進行效果評估的量化指標、缺乏外包商的退出機制、忽視對外包商提供服務的專業審查和績效考核等。由于目前電子政務服務外包權責不對等，且沒有相應的安全保障和重大事故處置機制，出現事故后的技術和管理責任判定沒有規范的機制，臨時被動應付，致使政府部門利益受損，而外包商仍然可以承接另一部門的外包業務，給市場環境帶來不穩定因素。沒有對外包商的審查及評估考核機制，使得各種層次的外包商魚龍混雜，增加了電子政務服務外包的風險和管理難度。另外，沒有針對外包商的項目考核及激勵機制、外包商準入與退出機制以及對項目建設外包質量評估考核的統一標準。

4關于促進我國電子政務項目外包的幾點建議

在我國電子政務項目外包應用中出現的問題，大多由于我國電子政務管理體制不健全，造成國家層面電子政務項目外包的法規、標準以及相關的管理制度、考評激勵機制和市場準入機制等建設遠遠滯后，這些問題導致了我國電子政務項目外包管理各地為政、各部門為政的現象。因此，要規范電子政務項目外包管理工作，就要在以下方面有所改革創新:

4.1健全電子政務項目外包的體制機制建設

首先，建立合理的電子政務項目運維服務外包財政管理體制。

在國家統一的電子政務項目運維服務分類及服務標準的基礎上，規范指導政府部門科學編制項目運維服務外包預算、細化電子政務項目運維服務分類，對運維服務外包的經費審批提供政策依據及審批原則。

在符合電子政務項目運維服務外包行業標準及市場環境的前提下，試推行電子政務項目運維服務外包的項目管理制，即引導政府部門整合運維服務需求，明晰外包內容，細化外包合同，以便于將電子政務項目運維服務外包按照電子政務項目的方式審批、撥款，而不再設限運維服務外包經費的年度撥付方式。

其次，規范管理以租代建的電子政務項目建設外包。

一是應出臺相關政策明確可以由企業投資建設的電子政務項目建設分類及范圍，并對于符合企業投資條件的電子政務項目，從政策上引導、鼓勵企業投資的以租代建模式;二是對于符合企業投資條件的電子政務項目，仍應該有健全的政策、標準來引導、規范投資單位進行項目建設及運營，并應由相關管理部門對以租代建模式的項目進行技術審查核準并備案。

4.2通過政策引導、試點推行，建立符合中國國情的電子政務代建模式

代建模式在我國現行的電子政務項目建設外包中很少得到應用，但并不代表沒有需求，實際上，隨著電子政務的快速發展，我國大多政府部門信息化機構的力量并未隨之加強，很多機構還是十幾年前的人員編制，人手不足問題尤為突出。因此，有一些信息化力量無法滿足業務需要的政府部門希望將一些電子政務項目建設委托給外部機構代為建設，以緩解自己部門信息化人員不足的矛盾。但在代建模式下，項目建設的施工方、監理方等分項外包管理權都掌握在代建單位手中，弱化了政府的管理。這就要求代建單位有很強的管理能力與自我約束能力。然而由于在我國缺乏有關管理辦法的限制及標準規范引導，同時缺乏嚴格的代建方準入和退出機制、完善的監督機制及有效的評價考核機制的保障，電子政務項目建設外包的代建模式市場環境并不成熟，面臨很大的責任風險與質量風險。

在嚴格的代建方準入機制的保障下，可以通過政策引導、試點、推行，建立符合中國國情的電子政務代建模式。

4.3研究制定國家層面的相關標準規范體系

(1) 明確甲方責任及義務。一方面要明確甲方的內部負責部門，制定外包中業務、技術、資金等協同管理機制，使甲方內部協調順暢從而保障對外包商的有效監督和管理;另一方面要求甲方加強項目外包前期的基礎工作，包括需求分析、預期目標、考核指標等，從而制定規范、詳實的項目外包合同，合同中除應包含以上基礎內容外，還應就項目范圍、進度、服務質量標準、合同周期、分包、變更條款、知識產權、驗收標準、保密條款以及違約責任等事宜明確甲、乙方權責，從嚴杜絕一紙合同及口頭合同。

(2) 完善針對外包商的項目考核及激勵機制，從而規范外包商準入、退出機制。包括設立嚴格的、分類的電子政務項目外包商等級資質，對于代建模式中的外包商設立資質要求最高的代建資質;對于平行外包模式中的外包商設立分項外包資質，如集成資質、監理資質、設計資質等。在資質評定體系中，要綜合評估外包商的技術能力、經營管理能力、財務狀況、責任承擔能力通過其從事的相關業務經歷建立信譽評價體系以及績效考評體系，并依此制定科學、嚴格的準入、退出機制。

(3) 完善針對外包方的考評機制，出臺具體的鼓勵、獎勵、懲罰、評估等實施辦法。并通過對外包方的考評，規范運維服務外包市場準入、退出機制?？茖W制定市場準入、退出標準，并嚴格把控資質認定等操作程序。在外包資質評定中強化信譽評價權重以及績效評價權重，不再單獨以企業的規模及營業額為衡量標準，從而完善運維服務外包的過程管理和服務質量管理。

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