日本“變礁為島”嚴(yán)重違背海洋法公約

沖之鳥礁并非島嶼，實際上只能稱之為巖礁。日本將沖之鳥礁變礁為島的行為，必然會侵犯其他國家受國際法保護的在公海活動的自由權(quán)利。這種霸占國際公共海域的不法行為，公然掠奪國際社會的共同利益，必將遭到全世界大多數(shù)國家的反對。

日本于2008年11月提出太平洋南部及東南部海域大陸架延伸申請，而沖之鳥礁是南部海域的重要申請理由之一。2009年9月11日聯(lián)合國大陸架界限委員會開始在小委員會審理日本關(guān)于延伸南太平洋大陸架的申請。中方指出，沖之鳥礁不能供人類居住，也無法維持經(jīng)濟生活，設(shè)定大陸架沒有任何根據(jù)，許多國家也持同樣的質(zhì)疑。委員會不應(yīng)受理日本的申請。據(jù)《日本經(jīng)濟新聞》2010年1月15日報道，日本政府將在國會上提交一項新法案，以保護和建設(shè)作為開發(fā)海洋資源據(jù)點的孤島。新法案將要求保護日本最南端的沖之鳥礁和最東端的南鳥島的海岸線，在國家的直接管轄下建設(shè)港灣和碼頭。顯而易見，日本政府以“變礁為島”為過渡，最終實現(xiàn)該島礁擁有大陸架乃至專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)益的目的。因此，有必要就日本政府的這一舉措從國際法的角度進行驗證。

日本“變礁為島”的用意所在

沖之鳥礁是日本南部太平洋海域的一處環(huán)礁，僅有6.75平方米，是個很容易隨時間被海流侵蝕消失的“巖礁”。《聯(lián)合國第三次海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規(guī)定，一國的陸地領(lǐng)土及內(nèi)水以外，處于該國主權(quán)之下的最寬不超過12海里的海水帶為領(lǐng)海，其法律地位視同領(lǐng)陸。這里的“陸地領(lǐng)土”也包括高潮高地的離島。通常的島嶼和其他陸地領(lǐng)土一樣，可以擁有領(lǐng)海。此外，在專屬經(jīng)濟區(qū)的法律制度方面，《公約》第55條規(guī)定：“專屬經(jīng)濟區(qū)是領(lǐng)海以外并鄰接領(lǐng)海的一個區(qū)域。”第57條規(guī)定：“專屬經(jīng)濟區(qū)從測算領(lǐng)海寬度的基線量起，不應(yīng)超過二百海里。”然而，《公約》第121條第3款同時規(guī)定：“不能維持人類居住或本身的經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。”

沖之鳥礁的“變礁為島”的行為涉及到日本今后擴張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的權(quán)益問題。如果這一篡改行為能夠在國際社會上被忽略過關(guān)的話，日本必然會假借《公約》的規(guī)定主張，在以“沖之鳥島”為圓心，半徑為200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的范圍內(nèi)擁有排他專屬資源和管轄權(quán)。一旦確立這樣的地位，日本就享有如下權(quán)利：一、以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權(quán)權(quán)利，以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動的主權(quán)權(quán)利；二、為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的，對大陸架行使主權(quán)權(quán)利。

日本“變礁為島”用意，違背海洋法公約

《公約》本身并不否定高潮高地的巖礁享有自身的領(lǐng)海，但是日本并不滿足該巖礁的12海里為半徑的領(lǐng)海主權(quán)，還將觸角伸向了外延伸約42.9萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域。為此，中國政府根據(jù)《公約》第121條第3款規(guī)定的“不能維持人類居住或本身的經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架”，對日本的舉措表達了堅決的反對。

針對《公約》規(guī)定的“不能維持人類居住或本身的經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。”日本方面認(rèn)為沖之鳥礁是島嶼，根據(jù)《公約》關(guān)于島嶼的定義“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”。日本政府認(rèn)為，沖之鳥礁在高潮時仍有兩塊巖石高于海面，因此該兩塊巖石就符合島嶼的概念，它不是《公約》第121條所指的巖礁（Rock）；其次，雖然該“島嶼”不能維持人類居住或本身的經(jīng)濟生活，尚不能就該“島嶼”主張專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架，但是日本方面認(rèn)為，只要在該巖礁上創(chuàng)造條件適合人類居住或方便從事經(jīng)濟生活的話，就可以主張該巖礁為“島嶼”，并獲得專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域的利益。為此，日本執(zhí)意要在該巖礁上建造碼頭等人工設(shè)施。

結(jié)合以上兩種對立和不同的主張，筆者認(rèn)為，《公約》第121條具有以下內(nèi)涵：一、島嶼（Islands）是四面環(huán)水的高潮高地；二、島嶼是自然形成的而不是人工構(gòu)建的；三、島嶼具有陸地區(qū)域的特點。《公約》第121條第1款的原文為：An island is a naturally formed area of land，surrounded by water，which is above water at high tide。所謂的陸地區(qū)域（Area of land）就意味著該區(qū)域必須包含著相當(dāng)?shù)牡孛婷娣e構(gòu)成，而僅僅浮出水面的一小塊巖礁（Spot）一定是不符合“陸地區(qū)域”條件的。《公約》第121條第3款規(guī)定所提到的巖礁，不僅僅指低潮高地，也包括高潮高地。因為，低潮高地的巖礁本身就不能維持人類居住，無需《公約》說明，需要說明的正是那些面積狹小的、不能維持人類居住的、臺風(fēng)來臨會被海水浸沒的高潮高地。沖之鳥礁正是《公約》第121條第3款所描述的對象。

此外，盡管國際法允許國家以添附的方式，即自然或人工的方法拓展本身居住的陸地面積，但是，添附的前提是，其原來的母體陸地是可供人類居住的。很顯然，日本的沖之鳥礁并不具備以上這些基礎(chǔ)條件。日本國在不具備人類居住條件的巖礁拓建港口、碼頭，人工培養(yǎng)珊瑚礁等行為，在國際法上不屬于添附而至多只能屬于《公約》第87條規(guī)定的成員國只能在公海上建造國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由而已。顯而易見，日本國無權(quán)主張該人工島嶼的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的利益。

更為嚴(yán)重的是，由于專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的沿岸國享有相關(guān)排他的主權(quán)權(quán)利和專屬管轄權(quán)，如果日本國主張該人工島嶼的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的利益，就必然會侵犯國際社會其他國家行使受國際法保護的在公海活動的自由權(quán)利。不僅如此，《公約》規(guī)定了國家管轄范圍以外的海底“區(qū)域”其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)。日本政府變礁為島的行為，其最終的結(jié)果將獨占本來屬于國際社會成員國共同繼承的財產(chǎn)利益（約達42.9萬平方公里的海底資源）。

國際社會至今也尚無任何國家在遠(yuǎn)離母國的一塊巖石上通過附加建設(shè)碼頭等人工建設(shè)手段而最終獲得了經(jīng)濟專屬區(qū)和大陸架的先例。沖之鳥礁實際上僅僅只能稱之為巖礁。日本國將沖之鳥礁變礁為島的行為，實質(zhì)上是侵犯了國際社會的共同利益。日本掀起的霸占國際公共海域的不法行為，不僅危害到國際社會的共同利益，在一定程度上也破壞了國際社會的和平，易造成國際關(guān)系的緊張。從日本國的變礁為島的行為以及目的來看，該行為是與相關(guān)國際法原則相違背的。

沖之鳥礁等島嶼的主權(quán)歸屬

19世紀(jì)時，沖之鳥礁所屬區(qū)域為西班牙的勢力范圍（從菲律賓到馬紹爾群島），在1898～1999年的美西戰(zhàn)爭后，美國奪得菲律賓和關(guān)島，但卻對其他一切島嶼不感興趣。西班牙將包括沖之鳥礁在內(nèi)的一系列島嶼售予德國。第一次世界大戰(zhàn)期間，日本參與對德宣戰(zhàn)，并攻占德國在太平洋的屬地（包括沖之鳥礁）并在后來的凡爾賽條約中確認(rèn)把其轉(zhuǎn)移給日本。第二次世界大戰(zhàn)后，1946年，小笠原群島的行政權(quán)力被盟軍移交給美國政府。1968年，美國政府又將小笠原群島行政權(quán)歸還日本，包括沖之鳥礁在內(nèi)的小笠原群島被放置于東京都政府的管轄之下。

需要指出的是，自第二次世界大戰(zhàn)后期起，國際社會為了世界和平和懲罰危害人類的罪行，更是為了防止日本軍國主義的卷土重來，相關(guān)的國際協(xié)議對日本領(lǐng)土的主權(quán)范圍作了明確的限制。1943年12月1日《開羅宣言》明確指出：“我三大盟國此次進行戰(zhàn)爭之目的，在于制止及懲罰日本之侵略，三國決不為自己圖利，亦無拓展領(lǐng)土之意思。三國之宗旨在剝奪日本自從1914年第一次世界大戰(zhàn)開始后，在太平洋上所奪得或占領(lǐng)之一切島嶼……”，此后，1945年7月26日在波茨坦會議上，美國、中國和英國國家領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合發(fā)表了《中美英三國促令日本投降之波茨坦公告》，簡稱《波茨坦公告》，該公告第8條強調(diào)：“開羅宣言之條件必將實施，而日本之主權(quán)必將限于本州，北海道，九州，四國及吾人所決定其他小島之內(nèi)。”對此，日本天皇作為國家元首，于1945年8月15日向全世界公開作出無條件接受《波茨坦公告》。由此可見，《波茨坦公告》規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)不是戰(zhàn)勝國單方面的宣言，具有國際條約的性質(zhì)，對日本國有拘束力。

1951年，“舊金山和約”第3條明確規(guī)定：“日本國同意聯(lián)合國關(guān)于將北緯29度以南的南西諸島（含琉球諸島及大東諸島）、嬬婦巖以南的南方諸島（含小笠原群島、西之島及火山列島）以及沖之鳥礁交付由聯(lián)合國為唯一的施政方之下行使信托管理制度的任何提案。直至聯(lián)合國做出這樣的提案和積極的方案為止，聯(lián)合國對于包括領(lǐng)水在內(nèi)的這些島嶼的領(lǐng)域以及住民享有行使行政、立法和司法上的全部權(quán)力。”其實，“舊金山和約”是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物。1942年1月1日的《聯(lián)合國家宣言》規(guī)定，絕不可以單獨與德意日進行軍事停戰(zhàn)或締結(jié)和約。在沒有中國參加和沒有蘇聯(lián)同意的條件下簽署的“對日和約”是違背前約的。盡管如此，美國此前是受聯(lián)合國委托對這些島嶼進行托管而已，不享有主權(quán)，因此，1968年在歸還小笠原群島給日本時，美國既無權(quán)處分這些島嶼主權(quán)也不敢公然地違背《波茲坦公告》中關(guān)于限制日本領(lǐng)土主權(quán)的原則。顯然，美國只是將這些島嶼的行政管理權(quán)轉(zhuǎn)移給日本而已。

歸納而言，根據(jù)國際法，未經(jīng)波茨坦公告發(fā)起國的一致同意，日本國不得擁有除日本本州、北海道、九州、四國以外的領(lǐng)土主權(quán)。雖然中國政府尚未就這些島嶼主權(quán)的歸屬問題發(fā)表過任何質(zhì)疑，但是，日本政府竟然敢冒天下之大不韙，妄想變礁為島，公然掠奪國際社會的共同利益，必將遭到全世界大多數(shù)國家的反對。（作者為華東政法大學(xué)國際法學(xué)院教授）