弱勢群體呼喚行政法治保護

弱勢群體的特別保護、法律有效實施的動力不足、司法救濟渠道不暢通導致的信訪不信法以及法律意識和法治理念的普及等問題，成為今年行政法學研究的重點。今后，應進一步改革立法體制，完善行政訴訟制度，加強對弱勢群體的法律保護，重新定位信訪功能，提高全民法律素質(zhì)，為構(gòu)建和諧社會奠定人文基礎。

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公民權(quán)利意識不斷增強，加之現(xiàn)代信息技術和互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體提供了更加便利的技術支持，實踐中出現(xiàn)越來越多復雜棘手的難題，如弱勢群體的特別保護、群體性事件、精神病人的治療與管束、流動人口管理、法律的有效實施的動力不足、司法救濟渠道不暢通導致的信訪不信法以及法律意識和法治理念的普及等問題，成為今年行政法學研究的重點。從今后行政法學研究的任務看，仍有必要從理論上予以更深入的闡釋，從制度建設的角度更有力地推進。

抓緊制定行政組織法和行政程序法，健全行政法體系

行政法治發(fā)展30年后的今天，除了缺少行政組織法和行政程序法兩個支架性的法律之外，基本的法律體系已經(jīng)初步建立。十七大報告提出要重點推進行政管理體制改革，實現(xiàn)行政組織和程序的法制化、規(guī)范化和制度化。現(xiàn)在我國的組織法并不健全，目前只有國務院組織法和地方人大地方政府組織法，各部門缺少組織法。現(xiàn)有的國務院“三定方案”畢竟不是法律，缺乏剛性約束。由于缺少組織法，政府部門之間的職權(quán)交叉重疊沖突等問題難以有效解決。為此，應當盡快制定行政組織法律法規(guī)，用法律形式規(guī)定組織的職能和權(quán)限，依法推進政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)真正意義上的職權(quán)法定。

隨著《行政處罰法》、《行政許可法》等法律的頒布實施，我國行政程序制度正在不斷完善，但是，仍然缺少一部統(tǒng)一的行政程序法。應該說，制定行政程序法是中國民主法制建設的重要步驟，對于發(fā)展民主政治，保護公民權(quán)利，遏制腐敗現(xiàn)象，克服官僚主義，提高行政效率，推進政府依法行政，建設法治政府具有重要意義。首先，民主政治的核心是公民可以平等切實參與國家管理，行使民主權(quán)利。公民參與國家管理的廣度和深度是衡量一個國家民主的基本標準。其次，完善憲法及其他實體法固然能夠起到保障人權(quán)的作用，但要使人權(quán)保護的實體法真正發(fā)揮作用，更多要依賴于程序法的力量，因為它可以為公民提供參與、監(jiān)督、防衛(wèi)及救濟的權(quán)利。第三，制定行政程序法有利于遏制和消除腐敗現(xiàn)象，促進廉政建設。腐敗的產(chǎn)生與權(quán)力缺乏制約有密切的聯(lián)系，社會腐敗的要害和核心是權(quán)力腐敗。造成權(quán)力腐敗的主要原因是缺乏對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機制。而實現(xiàn)真正的監(jiān)督和制約則離不開程序法。尤其是公開制度的建立，能夠改變以往行政活動的“暗箱”操作，將行政活動的各領域、各階段公之于眾，隨時接受各方面監(jiān)督，對行政權(quán)力的行使發(fā)揮了不可替代的監(jiān)督作用。最后，制定行政程序法有利于克服官僚主義，提高行政效率。

改革立法體制，健全執(zhí)法激勵機制，使體現(xiàn)正義的良法真正得到有效實施

目前，我國的立法和執(zhí)法領域不同程度地存在一些問題。比如，部門立法色彩仍然很嚴重。部門起草法律，不可避免就有部門的色彩和因素，要改革現(xiàn)在的部門起草法律制度，要增加公眾的參與、民主的論證，以及其他部門——特別是人民代表機構(gòu)，對行政立法有效的約束和監(jiān)督。讓立法更加體現(xiàn)廣大人民的意志，順應民心，反映民意。執(zhí)法問題更為關鍵，因為我們的法律還沒有進入自動運轉(zhuǎn)的狀態(tài)，還是運動式的執(zhí)法。如何增強法律的權(quán)威、保證法律有效實施是當前法學界需要重點研究的問題，也應當成為決策部門重點關注的問題。

法律難以有效實施的根本原因在于缺少推行法治的動力。如何為法治注入強大的動力？必須從我國實際出發(fā)，抓住行政主導社會經(jīng)濟發(fā)展的特點，以全新的政績觀為突破口，把法治引入政府官員的政績考核體系，從而激發(fā)起各級政府推動法治的熱情，使法治的推行由被動轉(zhuǎn)為主動。在中國這樣一個主要依靠行政主導的發(fā)展中國家，推行法治與發(fā)展經(jīng)濟一樣，需要來自政府方面的強大動力。包括法治指標在內(nèi)的較為全面的政績考核標準恰恰能夠提供這樣的動力。長期以來，由于地方政府過度追求單一的經(jīng)濟發(fā)展，推行法治被視為是阻礙經(jīng)濟、束手束腳的力量。于是，很多地方出現(xiàn)了以犧牲法治為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象。比如明知污染企業(yè)違法，但是，為了追求GDP，仍強行上馬污染項目；比如明知是違法行為，為了造“富”一方，維護地方的經(jīng)濟利益，仍放任其自流，疏于監(jiān)管。必須看到，以犧牲法治換取的經(jīng)濟發(fā)展是短期的、局部的，甚至是后患無窮的。從長遠的發(fā)展看，強調(diào)科學發(fā)展觀不僅要繼續(xù)保持經(jīng)濟發(fā)展，促進社會發(fā)展，更要關注法治發(fā)展。因為法治是一個國家政治進步、制度文明的標志，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的根本保障，是促進社會公平正義的“生產(chǎn)力”。為此，應盡快建立起包括法治指標在內(nèi)的完整的政績考核體系，樹立起新的“政績觀”，讓法治GDP成為推動中國法治事業(yè)的強大動力。

加強對弱勢群體的行政法保護

在經(jīng)濟快速發(fā)展、社會矛盾凸顯的今天，社會弱勢群體的保障問題日益成為人們關注的焦點，也是社會管理的一項重要內(nèi)容。政府應當將對弱勢群體的保護確立為自己的重要管理職責。尤其要完善行政立法活動、規(guī)范行政執(zhí)法行為、落實權(quán)利救濟制度，對農(nóng)民、下崗職工、進城務工的農(nóng)村勞動者、婦女兒童、精神病人、申訴上訪人員等弱勢群體給予特別的保護。

保護弱勢群體首先應當做到有法可依。我國目前對弱勢群體權(quán)益保護的法律數(shù)量不足，缺乏整體規(guī)劃，且適用對象范圍狹窄。因此，具有立法權(quán)的部門應當依照《立法法》的規(guī)定盡快完善全國性和地方性的相關法律法規(guī)，加強弱勢群體保護立法，構(gòu)建多層次、立體化的法律保護體系。該法律體系應包括《濟貧法》、《社會安全法》、《勞動法》、《反歧視法》等一系列法律。此外，還需完善其他部門法對弱勢群體保護的相關規(guī)定，增強其可操作性，更為有效地保護弱勢群體的權(quán)益。

針對近年來農(nóng)村集體土地被大量征收的社會現(xiàn)象，應當從以下三個方面保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益：第一，提高征地補償標準，切實保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；第二，盡快建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，落實農(nóng)民的基本生活保障、基本醫(yī)療保障和就業(yè)保障，將失地農(nóng)民納入社會安全網(wǎng)中；第三，應建立多層次、多種選擇、相互銜接的多元化救濟機制，把土地征收糾紛全部納入救濟制度，取消行政救濟終局制度，讓司法審查介入土地征收全過程。

為切實保護流動人口的合法權(quán)益，學者強調(diào)流動人口的服務管理創(chuàng)新應從就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女教育等基本民生入手，創(chuàng)設統(tǒng)一有效的管理新機制，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設，積極穩(wěn)妥地推進戶籍管理制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和服務全覆蓋的人口互動管理模式，疏堵有機結(jié)合，使流動人口能夠全面參與并真正融入當?shù)厣鐣睿兞鲃訛榛盍Γ瑥母旧辖鉀Q流動人口不穩(wěn)定和不和諧等問題。

針對精神病人增多以及部分地方制定精神衛(wèi)生方面地方性法規(guī)規(guī)章的現(xiàn)實，應當抓緊制定《精神衛(wèi)生法》，將精神病人的預防、治療和管理納入統(tǒng)一規(guī)范的法制軌道，結(jié)束當前的亂象。

積極預防和有效處置群體性事件

近幾年來各地頻繁發(fā)生的社會群體性事件，多與公權(quán)力行使不當有關。從某種意義上來說，公權(quán)力往往是群體性事件的肇事者、推波助瀾者，或者權(quán)力與資本的結(jié)合使得原本屬于經(jīng)濟糾紛的事件轉(zhuǎn)化為針對政府的群體性事件。同時，群體性事件亦折射出目前我國行政法律救濟制度的缺失。群體性事件的應對關鍵不是事后的應急處置，而是事前的預防和日常的依法行政，政府不僅需要創(chuàng)新思維，科學認識社會穩(wěn)定的時代內(nèi)涵，更要創(chuàng)新治理機制，建立健全利益訴求表達和保障機制、利益協(xié)調(diào)溝通機制、信息公開機制以及社會保障救助機制等。

群體性事件的醞釀、萌芽、發(fā)生與發(fā)展以及化解和平息均會表現(xiàn)為具體的情報信息。群體性事件中的信息在預防和處置群體性事件中具有滿足公眾知情權(quán)、超前預警、決策依據(jù)、處置導向和防止反復等作用。因此，必須創(chuàng)新信息保障制度，藉此發(fā)揮信息在預防和處置群體性事件中的主導性作用。信息保障制度應包括信息立法、信息報告、信息公開、信息問責、信息管理疏導和信息監(jiān)督等各項制度。

完善行政訴訟制度，暢通救濟渠道，依法解決行政糾紛

行政訴訟法實施20年來，對于推動我國民主法治進程、保護公民法人和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關依法行政發(fā)揮了重要作用。在總結(jié)行政訴訟法實施以來取得的成果的同時，我們也應該清醒地看到目前存在的問題。

首先，行政訴訟解決行政爭議的功能尚需進一步明確。《行政訴訟法》規(guī)定的對行政行為進行合法性審查的原則，并不能夠使得老百姓和行政機關的爭議獲得有效解決，“官了民不了”的情況還是時有發(fā)生。這就導致行政訴訟之后還有老百姓反復的申訴及上訪，最終形成訟累。因此，必須明確行政訴訟不僅應當發(fā)揮審查行政行為合法性的作用，而且應以解決行政爭議為其基本功能。其次，行政訴訟的受案范圍也應擴大。應當取消行政訴訟法所設定的各種門檻，擴大行政訴訟的受案范圍，切實維護公民法人和其他組織的各種權(quán)益。第三，行政訴訟當事人資格應當明確。判斷行政訴訟原告資格，關鍵要看起訴人與被訴行政行為之間是否存在利害關系，起訴人是否具有值得法律保護的利益，不管這種利益是現(xiàn)實的還是將來的，是直接的還是間接的，以及法院能否提供適當?shù)木葷τ诒桓尜Y格，由于我國行政機關林立，層次復雜，存在大量的內(nèi)部機構(gòu)、臨時機構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)、派出機構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)組織，鑒于此，應貫徹“誰行為，誰做被告”的原則，將行政訴訟的被告界定為“以自己的名義作出行政行為，又能夠獨立承擔行政責任的主體”。最后，行政訴訟程序也應進一步完善。老百姓“不敢告”、“不會告”、“告不贏”、“告贏了也執(zhí)行不了”等問題依然存在；法院“立案難”、“審理難”、“判決難”、“執(zhí)行難”的問題尚未得到徹底解決；社會公眾對于行政訴訟制度的救濟作用仍有所懷疑；法院也常常因為受到地方行政機關的非法干涉而感到苦惱；司法裁判不公及司法腐敗等問題也時有發(fā)生。為此，應當抓緊修改行政訴訟法，對舊的不合時宜的制度及時作出修改和完善，對20年實踐中創(chuàng)造出來的成熟做法應盡可能吸納，如公益行政訴訟、簡易審理程序、交叉管轄、和解制度及首長出庭應訴制度等。通過切實可行的制度，保證所有行政糾紛都能夠順利進入法院，得到法院公正裁判。此外，對影響公民訴權(quán)的一些制度障礙也應及時清理。為保障人民法院排除行政干預，依法獨立行使行政審判權(quán)，應當改革行政審判體制，比如，在現(xiàn)有行政審判體制基礎上，設立最高法院和省高級法院的巡回法庭，解決當事人訴訟不便、基層法院拒絕受理應當受理的行政案件、執(zhí)行機關拖延執(zhí)行判決和行政機關抗拒執(zhí)行的案件。

重新定位信訪功能，將各類糾紛引導到法治軌道上

信訪制度作為密切黨和政府與群眾血肉聯(lián)系的重要制度，在反映人民呼聲、解決各類爭議、化解糾紛矛盾、維護公眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著社會結(jié)構(gòu)及利益格局的深刻變化，人民利益訴求及表達方式呈現(xiàn)出多元、多樣、多變的態(tài)勢。信訪實踐也出現(xiàn)了新的變化。

由于不受任何事實證據(jù)、期限、步驟、方式等確定性要求的限制，在個別時間和個別案件中又能夠“一步到位”，甚至“突破法律底線”解決問題，信訪成為越來越多當事人的首選。領導出于維穩(wěn)需要個別批示、法外解決誤導了廣大信訪人，以致千軍萬馬齊涌黨委、政府尋求“直通車”，加劇了信訪潮；基層政府疲于應付，無原則滿足上訪人要求，導致生效裁判被推翻；有些地方頂不住壓力就花錢買平安，“按下葫蘆起了瓢”，致使信訪人相互攀比；有些地方為了一時穩(wěn)定不惜采取強制截訪、限制人身自由等措施，進一步激化矛盾，最終導致沖破法律底線，影響法治的權(quán)威統(tǒng)一和穩(wěn)定局面的嚴重后果，用所謂的個案正義損害了社會的整體公平和正義。對此，我們應當從建設社會主義法治國家的高度，從維護社會長期穩(wěn)定與和諧的高度，理性看待信訪實踐中出現(xiàn)的各種問題，及時改革完善信訪制度，發(fā)揮多元化糾紛解決機制，特別要疏通行政復議訴訟等主要解決管道，使信訪歸位于群眾陳情聯(lián)系政府的制度本源。

首先，重新認識信訪功能，嚴格限制信訪范圍，使信訪回歸到下情上達、了解信息、轉(zhuǎn)交信件的最初定位。盡可能限制信訪在案件實體處理方面的功能，將各類涉法、涉訴信訪案件剝離至司法救濟渠道。

其次，建立起信訪與復議、訴訟、申訴等法定糾紛解決渠道的銜接機制。鼓勵行政復議機關與人民法院在信訪機構(gòu)設立接待室，使大批涉法、涉訴的信訪案件直接進入復議訴訟等程序。

第三，修改相關法律，擴大行政復議、行政訴訟和民事訴訟等受案范圍，降低起訴條件，改革審判方式，擴大調(diào)解和解范圍。改革兩審終審制度，將審級增加為三級，降低當事人訴訟成本，提高司法裁判的公信度，將各類爭議盡可能吸引到正式的救濟渠道上來。最后，領導在重視信訪工作的同時減少批示、增加指導，將各類爭議逐步引導到糾紛解決的主渠道上來。應當充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制的作用，分清主次，鼓勵公眾更加理性地選擇救濟渠道，更多運用行政復議、行政訴訟等方式維護自己的合法權(quán)益。

弘揚法治精神，提高全民法律素質(zhì)，為構(gòu)建和諧社會奠定人文基礎

進一步提高公民特別是領導干部公務員的法律素質(zhì)和法治觀念，為構(gòu)建和諧社會奠定人文基礎。通過日益廣泛的法學教育和普法宣傳，樹立法律的權(quán)威，目前社會公眾特別是公務人員的法治意識和規(guī)則意識仍然比較淡薄。盡管政府自上世紀八十年代以來進行了比較廣泛的法律普及工作。但是，法學教育與普法效果并不平衡。即有些公眾權(quán)利意識強，規(guī)則意識弱；公務員權(quán)力意識強，責任意識淡；上級政府法治觀念強，下級政府法治意識弱。要進一步完善法律普及與法律教育制度，重點做好權(quán)利與義務，權(quán)力與責任、上級與下級的均衡普法，鼓勵公務人員通過實踐掌握與運用法律。提高公眾的素質(zhì)，減少和抑制糾紛，鼓勵公眾通過合法正當?shù)那澜鉀Q爭議。（作者為中國政法大學中國法制研究所副所長、研究員、博導）