如何終結非正常上訪

建議盡快制定“中華人民共和國信訪法”(根據后法優于前法的原則)，從立法上確立非正常上訪終結制度，界定非正常上訪的涵義，使非正常上訪案件終結有法可依。

隨著社會的不斷發展，一個眾所周知的國情是：中國正處于社會矛盾凸顯期，各地矛盾糾紛問題和沖突日益突出。近年來不斷出現的群體性事件就是例證，而各地頻頻出現的信訪新聞更是充斥輿論。

針對這個現象，某些地方甚至出臺了違法規定，比如2009年11月深圳發布了《關于依法處理非正常上訪行為的通知》，明確列出包括在市委市政府辦公場所外聚集、滯留等14種非正常信訪行為。對于多次非正常上訪行為人，除予以行政拘留、追究刑事責任等之外，《通知》規定，符合勞動教養條件的，將予以進行勞動教養。

所謂非正常上訪

所謂非正常上訪，事實上國務院《信訪條例》已有規定，是指信訪人到非信訪接待場所和機關上訪的行為。

一般而言，對于那些忙著工作忙著生活的群眾來說，沒有問題和冤屈他們是不會給政府找麻車模看馕蘩砣∧值娜酥站渴羌偈

解決非正常上訪問題，當然要引導上訪人走正常途徑，但關鍵在于查清事實、解決問題，同時建立非正常上訪終結機制。對此，筆者提出的建議是：人大總牽頭，一個渠道是法院(檢察院)，涉訴上訪案件由法院牽頭解決；另一個渠道是政府信訪部門，非涉訴上訪問題由信訪部門牽頭協調責任部門解決。對“三審”后上訪人仍不服的，人大可牽頭進行聽證。同時，需要通過立法對非正常上訪終結機制予以界定。

完善法院系統對錯案的自查自糾機制

根據法官法規定的法官考核要“重點考核審判工作實績”的原則，錯案糾正工作要與法官考核掛鉤，將考核結果作為對法官獎懲、培訓、免職、辭退以及調整等級和工資的依據。

以理性的態度對待錯案，防止挫傷法官糾錯的積極性，使法官辦案誠惶誠恐。

一方面要建立錯案糾正的獎勵制度，對各級法院主動糾正錯案的情況要記錄在案，及時獎勵。同時，完善錯案追究制度，對各級法官在審判過程中徇私枉法、濫施審判權導致錯案的情況，建立“違法違紀審判責任追究制”，強調對法官行為責任的追究。而且，為防止“錯案追究追不了，國家賠償賠不了”的情況，除存在違法違紀審判情況外，對法院系統通過改判糾正錯誤的，不應追究錯案責任，以促使法官及時糾錯、秉公辦案。

另一方面，暢通法院受理申請再審案件的途徑。一些法院為維護生效裁判的穩定性，往往以節約司法資源為由，嚴格限制申訴復查案件進入再審程序，致使相關當事人不斷向黨委、人大、檢察院、信訪部門申訴，繞開復查程序直接進入再審。這種做法使當事人在法院系統內尋求糾錯的渠道被堵塞，便只能通過外部渠道使案件進入審判監督程序。

加之一些典型案件受到一些媒體的夸大渲染，當事人對法院的信任度會受到影響，法院的公正性也會遭到社會的質疑。當事人通過百般努力使案件進入審判監督程序后，糾紛最終還是要回到法院來解決，法院的司法資源并未得到有效節約，社會總成本反而加大了。

因此，法院應暢通受理申請再審案件的途徑，對在程序上或實體上有嚴重錯誤的生效案件，申訴再審立案實行“寬進”方針，解決申訴難；再審改判標準實行“嚴出”方針，依法糾錯。二者并重，既維護裁判穩定性和既判力、維護法律的嚴肅性，又保護當事人的合法權益，這是提高法院裁判公正性的最好結合點。

強化人大司法監督職能

人大對司法進行監督的目的，是控制司法獨立的任意擴張，防止司法專橫或司法專制主義的出現。

根據憲法，審判機關、檢察機關不僅要對產生它的人民代表大會負責并受其監督，還應當接受人民代表大會常務委員會的監督。依法對審判機關、檢察機關實施監督，各級人大責無旁貸、義不容辭。因此，建議建立重大錯案聽證制度，在各級人大設立錯案聽證委員會(以下簡稱聽證委員會)，專門監督錯案的平反工作。

為保證平反錯案工作的嚴肅性和公正性，聽證委員會由公安、檢察院、法院、司法、法律專家等組成。參加聽證會議的人員還應有申請聽證的單位(如人大、政協所屬部門，信訪等)或個人(人大代表、政協委員、案件當事人)，案件當事人，律師，新聞記者，普通群眾等。

在案件選擇上，范圍宜遵循以下標準：第一，當事人對申訴案件的處理結果仍不服的。第二，屬重大、復雜、疑難案件。第三，案件存在瑕疵，這種瑕疵已經達到法律規定的和維護社會公正所要求的再審案件。例如，作為裁判依據的主要證據系偽造、變造或虛假的；主要證據違法取得并影響公正裁判結果的等等。

此外，聽證委員會組織法律專家對申請聽證的案件進行初步審查，提出是否聽證的意見，然后報分管聽證委員會的人大領導，批準聽證。

在聽證程序上，筆者提出如下步驟。

一、聽證委員會主任宣布聽證會開始，介紹案由，宣布聽證委員會的組成人員，告知當事人申請回避等權利。

二、由申請聽證的單位或個人(也可能是案件當事人、律師)提出申請聽證的理由和主張。

三、律師發表辯護(或代理)意見。

四、由公安、檢察院對案件事實認定情況進行說明。

五、由法院(一般為兩級法院)對案件適用法律情況進行說明。

六、由法律專家就案件的事實認定和適用法律情況發表意見。

七、聽證委員會成員討論、辯論。

八、聽證委員會成員無記名投票表決，以多數人意見為準。聽證委員會提出建議：對案件不存在事實不清、證據不足、適用法律錯誤等情況的，提出肯定法院裁判結果的意見，書面通知請求聽證的單位或個人停訪息訴。對案件存在事實不清、證據不足、適用法律錯誤等情況的，建議法院啟動審判監督程序，依法改判；并按照國家賠償法的規定對當事人的賠償問題提出建議；對造成錯案的責任人提出處理建議。

九、聽證委員會的意見報人大常委會。

十、人大常委會經研究，書面向案件管轄法院提出限期重審、依法改判的建議。

十一、法院改判后，將判決結果報人大常委會。

十二、人大常委會對案件改判結果發布公告。

十三、案件管轄法院在限期內沒有重審的，人大常委會要再次提出限期重審的建議。法院沒有正當理由又拒不重審改判的，人大請示同級黨委后，按照相關法律規定，屬于人大常委會任命的，撤銷相關法官的職務；屬于人民代表大會選舉的，依法向本級人民代表大會提出相關法官的罷免案。

有關非涉訴上訪事項，應該由信訪部門牽頭協調責任部門解決，可參照涉訴上訪案件的程序辦理。

“三審一聽”息訪制

到政府信訪部門上訪的，“三級審理”程序走完后，上訪人仍不服的；因涉訴案件到法院、檢察院上訪的，對法院一、二審判決不服，對申訴案件處理結果仍不服的(三次審理)，人大可牽頭進行聽證。

人大聽證會參加的部門、人員、專家全面，程序科學，在“三審”的基礎上徹底搞清一個上訪案件是可以辦到的。聽證結果明確的，視為應該息訪。

對確有冤情的，本著實事求是和有錯必糾的原則，全錯的全平，部分錯的部分平，并做好安撫善后等工作。

對無理上訪的，將聽證結論書面通知申請聽證的單位或個人以及有關部門，并上網公布。做好明理釋法、思想疏導工作，勸其停訪息訴。如上訪人以同一事項和理由繼續上訪的，有關機關不再受理、交辦；非正常上訪并有違法行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處理。

盡快制定“中華人民共和國信訪法”

刑事訴訟法規定：“當事人及其法定代理人、近親屬，對已經發生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，但是不能停止判決、裁定的執行。”民事訴訟法、行政訴訟法也對當事人申請再審及檢察機關抗訴分別做出了規定，但三大訴訟法都沒有對當事人申訴和申請再審作出次數和審級的限制。

而中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結辦法》和××省委政法委《××省涉法涉訴信訪案件終結暫行規定》系黨委文件，沒有法律上的依據；國務院《信訪條例》系行政法規，但其法律效力低于三大訴訟法。二者中有的規定與現行法律相抵觸。

目前關于“非正常上訪”尚無明確法律界定，所以在實踐中非正常上訪終結常遭遇尷尬，法官不理直氣壯，有的上訪人不接受終結結果，有的機關也不認可。因此，建議盡快制定“中華人民共和國信訪法”(根據后法優于前法的原則)，從立法上確立非正常上訪終結制度，界定非正常上訪的涵義，使非正常上訪案件終結有法可依。同時要使上訪人知道怎樣通過合法程序反映訴求，也要明白非正常上訪應承擔的法律責任，從而確保信訪活動正常有序。