財稅改革關鍵在于厘清中央地方政府關系

地方財政職責沉重，幾乎要提供全部公共服務，其預算支出占到55％，而發展中國家地方政府預算占所有預算支出僅為13％，發達國家也不過35％。財力不足讓地方政府勉力提供的公共服務大打折扣，或因用各種“預算外手段”斂財，以“生產”取代”服務”，造成公眾對政府正面評價的下降

近日，開征社會保障稅的議論將財稅改革再推向風口浪尖。自1994年改革以來，中國財政在分稅制、稅務現代化和稅收管理等方面取得了不同程度的進展，與此同時，財政兩極分化、地方政府財政可持續性、公共服務水平不足等問題也日益凸顯，形成了進一步改革的要求和壓力。

從某種意義上說，當前地方稅政管理權、培育地方支柱財源、增加地方本級收入等方面訴求的興起，是建國以來尤其改革開放30年來中央與地方財政權力周期性伸縮的一種表現。

改革開放以前“統收統支”的財政管理體制下，財權主要高度集中在中央，其后果是束縛了企業和地方的積極性，不利于經濟發展。

改革開放之后到1994年分稅制改革前，實行了“劃分收支、分級包干”的所謂“分灶吃飯”的改革，財權由集中走向分散，目的是調動地方和企業的生產積極性。然而，這次分權并未根本上改變政府控制企業的舊體制，沒有形成企業為主體、市場為導向的發展模式，只是使地方政府在小范圍內有一定的剩余權，從而有更多激勵去經營地方國營企業，

雖然一定程度上刺激了經濟發展，但造成了兩個嚴峻的后果。一是地方保護主義興起、市場分割嚴重，某些地方用武警、民兵設卡，甚至對偷運貨物者予以槍擊。二是財政能力下降，尤其是中央財政吃緊。1978年國家財政收入占GDP比重為31.1％，1993年下降到12.3％，中央財政收入占全國財政收入比重也由1984年的40.5％下降到1993年的22％。中央一度要向地方借錢度日，為此不得不經常進行“一對一”談判，學界有“諸侯經濟”之議。

1994年改革主要特征是財政體系的“再集權”。分稅制扭轉了稅收分享上中央需要和地方不斷談判的格局，明確了稅收收入在中央與地方之間的分配和分享方式。中央本級收入增長迅速，占全國財政收入的比重由1993年的22％提高到2007年的54.1％，但中央本級支出占全國財政支出的比重卻由29.7％下降到23.1％。

隨之而來的后果是，地方政府錢少事多，出現龐大的財政缺口。為了應對這種壓力，地方政府不得不采取擴大預算外收入、拖欠款項、向國有企業及金融機構借貸、降低公共服務水平等措施，由此引致為獲取高額土地出讓金而推高房價，擠占教育經費，挪用社保基金，醫患關系緊張，以各種名目向地方企業和居民索取資金等社會問題。

由此可知，當前的財稅改革問題不是一時一處的偶發問題。

出現這種情況，首先是因為政府間關系的憲制化程度不足。沒有從理論和根本制度上厘清并界定雙方的關系，由此缺乏一套系統、穩定和可預測的機制與安排。如此周而復始地對財稅體制作出政策性或應對性的調整，無疑會擾亂受此影響的企業和居民的正常經濟活動，從而對長期經濟社會發展不利。

中央政府的財稅能力，主要對應于克服地方分權的負外部效應及基本社會保障等方面。但目前的情況恰恰相反，退休金和失業保險等社會保障網絡以及一些與基礎設施建設相關的資本投資基本由地方政府負責。

地方財政職責沉重，幾乎要提供全部公共服務，其預算支出占到55％，而發展中國家地方政府預算占所有預算支出僅為13％，發達國家也不過35％。財力不足讓地方政府勉力提供的公共服務大打折扣，或因用各種“預算外手段”斂財，以“生產”取代“服務”，造成公眾對政府正面評價的下降。

鑒此，理順并使政府問關系制度化或是財稅改革必須跨越的第一道難關。而總的原則，在于讓中央政府保有足夠的財稅調控能力，但需避免一味從高速經濟增長中占有較大份額。

同時，中央財政應在涉及全民基本尊嚴的公共服務上負起責任，為地方政府減負。地方政府應被賦予足夠的財稅自主權，避免財政壓力下的行為扭曲。此外，出于激勵的考慮，地方政府的財政能力的增長應當與其提供的地方公共服務水平掛鉤，而不是與政府直接介入微觀經濟活動帶來的GDP增長掛鉤。