農轉非居民的真實需要是什么

近年來，有關“征地事件”的新聞報道不斷進入人們的眼球，引起社會各界和公眾的普遍關注。但需要指出的是，地方政府和農轉非居民之間其實就是一個矛盾的共同體，他們在城市化過程中的彼此對抗根源于不同的要求，抗爭與得益貫穿于整個城市化過程。

就地方而言，要發展城市就必須擴張城市規模，要擴張城市規模就必須征地，就傳統農民而言，由于城市政府的征地就被動城市化。那么，農轉非居民的真實需要到底是什么呢，筆者的研究正是基于此而展開的。

城市化共識與城市發展道路選擇

農村人口城市化進程與大城市發展是可以互推互補的，城市增長需要人口聚集，城市發展要求經濟集中，人口城市聚集又是城市增長和發展的基礎，這足以總括新中國60年的社會經濟實踐。未來中國經濟增長的主旋律將會是城市化，這是學界與政界已基本達成的共識。但是，對于城市化發展道路的選擇，仁者見仁智者見智，沒有也不可能統一認識。20世紀80年代，中國曾經有過的城市化道路的激烈辯論，近兩年來余波再起。

眼下所不同的是，中國已經走過的30年的城市化道路，可以用事實來說話。

要解決城鄉發展失衡難題需要依靠城市化，要實現經濟可持續發展也依賴于城市化，實質上是要求推進城鄉人口結構動態優化。但是，我們需要指出的是市民化才是城鄉社會和諧的根本要義，農村人真正變為城市市民才是終極目標。城市化與市民化是協調式的兩個概念，但與土地的城鎮化是矛盾的，和諧城市化進程要避免“土地”城鎮化與農民被“城市化”。

城市化實質是一個多層次的建設過程，但很多地方政府常常以“農轉非”的人口來衡量城市化的進度，忽視了對他們的“新市民身份”消化，城市化有時變成了“改戶籍”這樣的表面工作。戶籍制度改革是現階段城市化推進的重要前提，實踐層面的操作和學術界研究成果也都證實了這一推斷，戶籍轉換是城市化的必要條件，但不構成充分條件。

城市化被扭曲的結果不但不利于解決城鄉二元矛盾，反而催生和固化城市內部二元矛盾。因此，從社會性的角度去理解城市化，為農轉非居民城市化過程做好三件事——事前準備，事中管理，事后適應。三步路不可跨越，當然也是城市化進程健康推進最重要的三件事，最終則體現為社會主體智慧之間的適宜過程。

城市規模擴張與城市高危群體形成——農轉非居民

新中國60多年來，城市取得了快速發展。統計資料顯示1949年城市數量為132個，按總人口中非農人口所占比重計算當時城市化水平僅為10.64％，1978年城市化率為15.82％，2007年達到32.93％。如果根據人口普查數據，2007年有5.9億城市人口，扣除其中的1.6億農村人口(1.2億進城打工和0.4億“縣改區”和建制鎮范圍內的農民)，扣除兩者后真實的城市化率應該是34％。

2007年，全國已有大中小城市657座，按照行政層級劃分，其中：直轄市4個，地級市280個，縣級市373個。當城市數量規模穩定下來的時候，郊區城市化自然就成了大勢所趨，這同時又是城市“做大”內生要求，今后中國社會發展的常態將會是城市規模擴張與城市郊區化。

中國工業化和城市化過程中有大量的失去土地農民，他們已有大部分進入城市成為“農轉非居民”。

國務院發展研究中心農村經濟研究部從2006年起選擇了北京市朝陽區、江蘇省蘇州市吳中區、山東省滕州市、四川省雙流縣四地就征地制度和失地農民問題進行實地調查并形成《妥善解決失地農民的長遠生計——四省市千戶失地農民調查》報告。報告指出：失地農民問題已經成為中國農村矛盾的焦點；城市郊區因征地而被動轉身為城鎮居民的農轉非居民將會成為城市發展的“矛盾”體。過去政府所采取“堵”的城市化政策似乎已宣告終結。伴隨著快速的城市化進程的推進，新的問題和矛盾也將會不斷出現。

城市化簡單地說就是農民的城市化，即他們的居住形態、生活方式由原來的農村模式向城市模式轉變。城市化不是為GDP服務，要求實現廣大農民能夠分享到城市發展的成果，只有這樣才更有現實意義，以史為鑒，是重蹈早期資本主義英國暴力的覆轍，還是走出獨特的道路?

地方政府的征地偏好與農民的被動接受

中國現行法律雖然規定了農村土地三級“農民集體”所有，事實上農村土地農民集體所有權形同虛設，農村土地的終極所有權仍然歸國家，正是在這樣的土地制度框架設計下，“國家所有，無條件放棄”就成為了地方政府征地的慣用伎倆和借口。

城市規模擴張與增長過程中，郊區征地使用服務建設的形式趨于多樣化：“大學城”、工業園區、商業區、城市住宅房地產開發以及行政中心區建設等，可謂形式多樣種類繁多，但一致的內容是“建設”依靠征用土地來完成，“圈地饑渴癥”和“土地財政”并存，“征地服務建設”一詞道破了地方政府的征地偏好原因。

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“提高補償標準，探索確保農民現實利益和長期穩定收益的有效辦法，解決好被征地農民的就業和社會保障。”這一決定反映了中央政府對征地農民生存和民生問題的重視，但是眼下的地方政府往往把“社會安撫”看得很輕，他們更偏好于GDP、財政收入和數量型城市化的追求。在此目標設置下，征地和賣地就成為慣用手段；現實還出現城市政府征地的利用結構不合理，極不利于遏制國土收益流失。

土地征用是一種政府行為，征地過程中的補償和利益分擔過程集合了政府、企業和農民之間的博弈，各利益相關主體中政府是強勢的一方，農民總是弱勢的一方。這也就是為什么在違法用地案件中地方政府仍是主角，征地違法案件又是主要組成部分，征地賠償低、農民受不滿，信訪案件增多，因征地而引發的公共突發事件形式多樣。

城市可持續發展之雷區——農轉非社區

從資源、環境和經濟的角度去理解城市可持續發展內涵，城市可持續發展表現為人、資源和環境的協調性；如果從社會的角度透視，可持續的城市化是城市可持續的發展的前提，涉及經濟、社會、環境和政治制度可持續性，包含了從小的中心城市到大都市的各種人類居住社區之間的聯系，尤其是城鎮與其周邊農村地區的聯系。實踐操作中，農轉非社區通常由農村社區重組而成，轉身成為城市中的“新農村”。

可以預見，十年，二十年后，郊區“新農村”改造運動又將上演今天的城中村拆遷。實施多年的“堵”的城市政策似乎已宣告終結，快速城市化進程也必定會伴隨出現新的問題。一方面，城市要體面發展，追求的是形式美，另一方面，弱勢的農轉非居民依然在空間斷面集中。快速城市化必將導致土地征用規模擴張，大量被城市化后的農民自然就被納入了農轉非群體；城市要體面發展，同時弱勢的農轉非居民在生存、生活空間轉換過程中存在諸多不適應，在此雙重夾擊下城市化的弊端就會快速顯現出來。

一旦農轉非居民的市民化嚴重滯后于城市化，我們所擔憂的則是城市不可避免地形成黑洞或暗區——被孤立化了的農轉非社區。

實現農轉非居民的市民化

一旦地方政府追求數量型城市化，城市郊區土地征用需求就會無限擴張，結果就很可能將城市推進“增長陷阱”，追求質量型城市化才是終極目標，加快營造農轉非居民“市民化”大環境，并盡力輔助其融入城市社會。

農轉非居民的社會、心理救助需求程度高于經濟賠償。學界和政界也是先驗和悄無聲息地“宣判”了農民進城是可以的，并且把經濟賠償和社會保障當作是對農轉非居民的最好的、最必需的“恩惠”和施臺，被城市化或者還沒有來得及為進城做準備的群體的城市社會適應和心理救助在城市化政策諸多安排中被嚴重忽視了。

農轉非居民說到底就是農民，他們的農村社會慣習和行為與城市文明格格不入，各種城鄉沖突和社會矛盾往往就是因為這而催生的。因此，有必要指出農轉非居民的城市適應和融入才是最重要的，并且城市政府應該高度重視此問題，以實現城市的穩定。

如何化解地方政府和企業聯手剝奪農民使得農民進城產生諸多“不適應”的死套?

可取的做法是：加強地方政府對城市郊區土地征用的監管，量化城市增長和城市經濟發展的土地需求，最大程度地避免盲目、無效城市規模擴張帶來轉非居民的增多，防治城市可持續發展遭遇城市郊區人、地矛盾升級的威脅；通過實地調研政府、農民和企業，分解“土地征用”與“城市化”的關系展開深度研究城市可持續道路選擇。