生態(tài)補償博弈困局

在跨省的生態(tài)補償關系上，已經(jīng)出現(xiàn)這樣的局面，兩個兄弟之間鐵定解決不了，這時候，中央必須出面做娘舅，來協(xié)調(diào)一下

呼吁多年的生態(tài)補償政策，在國家發(fā)改委牽頭下，于4月26日正式啟動《生態(tài)補償條例》立法計劃。此消息一出，引起全國上下強烈關注。而幾日之后，又有媒體爆出，因牽涉面廣、矛盾復雜，此次生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄕ{(diào)研，將被推遲。

近日，本刊記者就此事致電國家環(huán)保部，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心副主任原慶丹透露，從6月底開始，環(huán)保部已經(jīng)針對《生態(tài)補償條例》在地方展開一系列密集調(diào)研。條例起草專家咨詢委員會委員王金南則解釋說，此前調(diào)研并非被拖延，而是因沒有對生態(tài)補償形成大體一致的看法，怕貿(mào)然下去調(diào)研，無法深入，也不合適。

條例起草專家咨詢委員會副主任、中國工程院院士李文華向《瞭望東方周刊》介紹，眼下，國家發(fā)改委已牽頭成立了一個調(diào)研組，由各個部委的官員和專家組成。其中包括綜合性的小組，以及按照林業(yè)、礦業(yè)等領域分類的多個小組。

“這次是發(fā)改委親自抓生態(tài)補償，很重視。”李文華說。而這份重視的背后，也凸顯著一份緊迫。“‘十一五’規(guī)劃明確要啟動生態(tài)補償。結果國務院定的事情，下面熱鬧半天，上面沒動靜，今年是‘十一五’最后一年，再不啟動，就成了一紙空談。”王金南說。

如此看來，此番備受重視的《生態(tài)補償條例》已是“箭在弦上，不得不發(fā)”。但是，生態(tài)補償能否在復雜的利益糾葛中，實現(xiàn)真正的突破，則需要諸多方面的權衡和考量。

生態(tài)補償?shù)牡胤健巴琳摺?/p>

盡管國家層面的生態(tài)補償政策，多年來一直處于膠著狀態(tài)，但是地方上的生態(tài)補償實踐從未停歇。自上世紀90年代開始，各省區(qū)市在礦產(chǎn)、流域等領域就有各種類型的自主探索。

值得關注的是，一些西部資源大省，還摸索出了獨特的經(jīng)驗。今年5月，本刊記者在探訪內(nèi)蒙古鄂爾多斯時，就遇到了這種自發(fā)探索的案例。

伊旗是鄂爾多斯市的煤炭主產(chǎn)區(qū)。2006年底，這個年產(chǎn)煤量在1.2億噸的旗縣，為了恢復因采礦而造成的生態(tài)破壞，針對12座國有大中型煤礦收取了一種特殊的費用：生態(tài)補償資金。具體做法是，每產(chǎn)一噸煤炭，地方收取1.8元，最后將收取的全部資金用于煤礦所在地采空區(qū)的治理，包括水位下降、植被恢復的補償。

政策實施至今，伊旗的生態(tài)治理已取得明顯效果。然而，該政策的推進者、伊旗礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復補償領導小組辦公室負責人高凌云卻感覺惴惴不安，認為政策可能隨時夭折。

伊旗旗委的一位官員透露，煤礦企業(yè)對收取生態(tài)補償資金仍有很大的抵觸情緒，認為這只是一項“土政策”，缺乏明顯的依據(jù)。同時，該政策的益處雖被肯定，但并未得到推廣。他希望在國家生態(tài)補償框架下，這一政策可以得到強力執(zhí)行，至少自治區(qū)一級應該出臺規(guī)范性的文件。

“伊旗的這種探索，可以說是合理不合法。上面不出指導政策，下面摸索再久，最后還是不知道怎么辦。”王金南指出，隨著實踐的深入，地方經(jīng)驗渴望“升級”的呼聲越來越強烈。

在這一點上，同為資源大省的山西是幸運的。2007年，山西的大同、陽泉開始征收礦山環(huán)境治理恢復保證金，其做法與內(nèi)蒙古伊旗有著類似作用。不同的是，山西兩市的做法很快在全省境內(nèi)得到推廣。快速推廣的背景是，2005年起，國家環(huán)保總局等部門配合國家發(fā)改委研究制定了山西省煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境恢復補償機制試點政策，經(jīng)國務院批準后，2007年山西省正式啟動試點。“國家允許，發(fā)改委牽頭，財政部也支持搞這個事情。山西的動作自然就大了，這讓沒有被惠及到的陜西、內(nèi)蒙古很是羨慕。”王金南說。

然而，這個升級版的地方政策，也有著自己的麻煩。山西環(huán)保廳自然生態(tài)處的一位工作人員告訴本刊記者，該政策推行以來，并沒有實現(xiàn)全省覆蓋，推進的速度還是比較慢。眼下，更是進入到一個敏感時期。

所謂敏感時期，就是國家對該政策給出的三年有效期。已經(jīng)到了。如果整個政策不能及時接續(xù)，山西就面臨著政策被迫停止的風險。

“地方經(jīng)驗升級后，雖然能夠更有力地執(zhí)行，但是升級后的地方政策怎么持續(xù)，成為一個更加困擾的問題。”王金南說。

這些地方“土政策”為中央制定《生態(tài)補償條例》提供了養(yǎng)分。不過，李文華也特別指出，條例的制定，要避免地方實踐中出現(xiàn)的一些混淆。比如在煤礦開采過程中，對生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞進行恢復，所用的資金，算是地地道道的生態(tài)補償。而對于開采引發(fā)的搬遷問題，只能由生態(tài)補償來支付一部分。

“移民和扶貧的問題，應該通過另外一個財政辦法，從資源稅里來解決。現(xiàn)在卻都歸到生態(tài)補償里了。”李文華說。

不要強化“東部補償西部”

由于此次條例起草工作由國家發(fā)改委西部司牽頭，有關“東部補償匿部”的討論再次成為焦點，不少評論甚至指出，西部地區(qū)將會是生態(tài)補償政策的最大受益方。

然而，接受本刊采訪的業(yè)內(nèi)專家普遍認為，“東部補償西部”的說法，更大程度上是媒體的臆造。“概念上是這么說，但在中國現(xiàn)有框架下，要想依靠各省‘諸侯’去解決跨省補償問題，只會弄亂。不要強化東部補償西部。”王金南說。

李文華也表示，在目前的生態(tài)補償實踐中，地區(qū)間的補償是較弱的一項，其中最難解決的，就是東西部之間跨省的流域補償。

在這個問題上，地處于東江流域上下游的江西和廣東，算是一對冤家。據(jù)估算，每年從江西流到廣東境內(nèi)的水量占廣東水量的10％左右。李文華介紹，這些水有不少輸送到了香港，過去叫“做治水”，后來經(jīng)過協(xié)商，香港決定為送來的清水交一些錢。

香港的這筆清水補償費給得很爽快，一年在10個億左右，且每年都會給，但這一舉動卻引發(fā)了廣東和江西的一番博弈。起因是，香港把錢交給了廣東河源市。

“在香港看來，水是流經(jīng)廣東河源，最后到達香港，廣東就是飲用水的源頭。江西方面就覺得委屈了，是我給的清水，我不叫‘河源’，但卻是真正的‘河源’。而且廣東比我富。窮的地方不給，卻給有錢的地方。”李文華說。

于是，廣東和江西為這筆清水費開始較真。較真的過程中，李文華曾見證江西的政府代表，專門為此事奔赴香港。

也許是江西的努力起到了作用，江西與相關利益方簽署了流域生態(tài)利益共享的協(xié)議，按照協(xié)議，從2005年至2025年，廣東省每年安排1.5億元資金，補償東江源地區(qū)為保護水源所做的犧牲。

但是落實情況似乎并不樂觀。2009年江西省發(fā)改委的一份材料顯示“此項協(xié)議尚未有效落實，需要國家加大協(xié)調(diào)力度，促成此事”。

綜觀全國，到目前為止。凡是跨省的流域補償，沒有一個成功的案例。反觀而言，省內(nèi)的流域生態(tài)補償，做得卻是紅紅火火。2003年，福建率先啟動了流域上下游生態(tài)補償工作，到2009年閩江、九龍江、敖江等三個流域都實施了生態(tài)補償。2006年，浙江等省開始陸續(xù)跟進。

在李文華看來，一省境內(nèi)，能夠順利進行跨市的生態(tài)補償，主要依靠省政府的強力主導，自上而下的推動。“省長一著急，省內(nèi)一下就協(xié)調(diào)好了。但一牽扯到兩省之間，官司就不好打，主要是沒有上面的依據(jù)，上下游責任說不清。”

“在跨省的生態(tài)補償關系上，已經(jīng)出現(xiàn)這樣的局面：兩個兄弟之間鐵定解決不了，這時候，中央必須出面做娘舅，來協(xié)調(diào)一下。”王金南說。

中央的生態(tài)補償可能變形為簡單的“補財力缺口”

就在東西部地區(qū)為跨省補償爭議不休時，一些東部發(fā)達地區(qū)表達出這樣的觀點：我也明白要補償，但我每年給中央上那么多稅收，里面應該包含了生態(tài)補償金，最好由中央解決，由中央來反哺西部地區(qū)。

如此。東西部的爭議，演化為中央與地方的利益關系協(xié)調(diào)。而這也成了本次條例制定中的另一大焦點。“起草會議上，我們就討論過，這個條例是解決一般性的生態(tài)補償關系，還是解決中央和地方的關系。按說國務院出的是一般性的，但是地方更關心的是能否從中央的大盤子里解決。”王金南說。

在跨省的流域補償問題上，有的東部發(fā)達省區(qū)還提出了這樣的建議：下游出十億，上游出二億，中央出八億，錢都擱在一起，由中央統(tǒng)籌來補償上游地區(qū)。也就是說，從國家層面成立一個專項的生態(tài)補償基金。

這種做法在政策制定中，被認為具有可行性。流域比較長的，諸如長江等大江大河，流經(jīng)省份很多，如果讓下游直接向上游補償，涉及的利益主體較多，關系太過復雜，如果建立了國家專項基金，可以統(tǒng)一來化解這些復雜的關系。

更重要的是，建立國家生態(tài)補償基金，可以實現(xiàn)一種成效機制。實際上，中央已經(jīng)在做這方面的嘗試。財政部財科所綜合政策研究室研究員孔志峰向本刊記者指出，從2008年開始，針對三江源、南水北調(diào)中線區(qū)以及公益林，國家已持續(xù)投入了一部分資金，雖然財政概念上不叫生態(tài)補償款，但體現(xiàn)的是生態(tài)補償意義，跟生態(tài)補償有關的要素都在里面。

“2008年總的資金量達到60多億，相當于有一個基數(shù)，每年都有這個錢，現(xiàn)在已經(jīng)形成一個穩(wěn)定的政策。支持力度只會增加。”孔志峰說。

中央的這次嘗試受到各方肯定，但是其補償?shù)姆绞剑廊淮嬖谥簧贍幾h。“國家的這種生態(tài)補償，是由中央直接進行一般性轉移支付。這通常是看一個地方人均的財政收入，與全國平均水平相比差距多少，把這塊補齊了就行。”王金南說。

自2008年開始，針對南水北調(diào)中線水源區(qū)的河南、湖北、陜西三省，中央投下去十幾億，40多個縣根據(jù)財力水平，把錢分下去。這個錢通常是年底或次年年初到達地方，王金南在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方基層根本不知道這是什么錢。對于西部一個縣來說，一下來了幾千萬，也是不少的數(shù)目，有的直接拿去公款消費了。

這就引發(fā)一種擔憂一中央的生態(tài)補償可能變形為簡單的“補財力缺口”。最大的受益者成了地方政府，補償并沒有真正落實到受損害的環(huán)境和老百姓身上。

為此，有不少業(yè)內(nèi)專家提議，應當在技術操作層面做出改變，以地方基層提供的生態(tài)服務價值為標準，來劃撥中央的生態(tài)補償基金。比如江西在上游通過植樹造林保護了一種生態(tài)系統(tǒng)，這種環(huán)境效益最終在下游的其他地方體現(xiàn)出來。這就要通過經(jīng)濟杠桿來進行平衡，針對江西生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的服務功能，按照生態(tài)效益評價指標體系，對江西進行補償。

生態(tài)效益服務指標逐步納入補償標準，已是國際趨勢。不過，李文華提醒，在操作上仍有困境。在國內(nèi)，地方市場上根本沒有這筆賬，也沒有一個標準，如果像國際做法那樣，把所有的生態(tài)效益指標算進來，出來以后，往往是一個天文數(shù)字。

三江源生態(tài)效益價值的評估就是一例。在《中國三江源生態(tài)價值及其生態(tài)補償研究》中，根據(jù)估算，三江源的生態(tài)服務價值已經(jīng)占到全球生態(tài)服務價值的5.12％。另據(jù)估算，全球生態(tài)系統(tǒng)服務經(jīng)濟價值為160000億～540000億美元。

“這樣，只能引起人們對生態(tài)補償?shù)闹匾暎珔s導致無人埋單。現(xiàn)在做的事，不是一步跨越。而是把經(jīng)濟核算中已經(jīng)有的生態(tài)效益指標先算上。”李文華說。

“一個條例或許不能解決所有問題。但甭管粗細，就給一個方向性的指導，先解決幾個問題，也行。”王金南說。