美國金融監管改革法案介評

歷時一年，經過激烈地爭論和妥協，自“大蕭條”以來改革力度最大、影響最為深遠的金融監管改革法案——《華爾街改革與消費者保護法案2010》最終獲得通過。

金融監管改革法案體現的不僅是監管者，更是美國的民眾、法律界和學術界對此次金融危機的全面反思。作為美國金融監管史上的里程碑，法案不僅標志著美國金融體系“去監管化”的結束，也為全球金融監管改革樹立了新的標準。

法案的由來與構成

美國政府于2009年6月公布了名為《金融監管改革——新基礎:重建金融監管》的改革方案，眾議院和參議院針對該法案各自提交了詳細的金融監管改革法案。12月，眾議院通過了全面的金融監管改革法案。2010年5月，參議院通過了多德(參議院銀行委員會主席)提交的金融監管改革方案。6月底，兩院協商的最終法案以參議院通過的監管改革法案為基礎，并加入了一些眾議院提出的條款。7月21日，奧巴馬總統簽署金融監管改革方案，即《華爾街改革與消費者保護法案2010》。

這個法案由16部分構成，共2800多頁，對銀行、對沖基金、信貸評級機構、交易商、投資咨詢機構、上市公司和其他金融機構的運行規則進行了全面的改革與修訂。此外，法案要求監管者進一步制訂243項規則，進行67個領域的研究和定期發布22份報告。

法案的核心內容主要包括三個方面:第一，有效防范系統性金融風險，提高金融系統穩定性;第二，保護消費者免受金融欺騙與掠奪;第三，采納“沃爾克規則”，限制大型金融機構的投機性交易，加強對金融衍生品的監管。

法案設立了新的金融監管機構。法案決定設立金融穩定監管委員會、消費者金融保護局、金融研究辦公室和聯邦保險辦公室，法案還要求撤銷儲蓄監理署，將其監管權力移交給貨幣監理署。

法案的主要內容

強調系統性風險的重要性，成立金融穩定監管委員會。金融危機后，加強對系統性風險的監管成為廣泛共識，新法案將成立金融穩定監管委員會負責系統性風險的識別與監管。

金融穩定監管委員會的職責是關注、識別、監控大型復雜金融公司的系統性風險，以及與此相關的金融產品和業務。委員會有權決定哪些金融機構可能對金融穩定產生系統性影響，并向聯邦儲備委員會建議加強對其的監管。得到金融穩定監管委員會三分之二的投票通過，即可批準聯邦儲備委員會分拆大型復雜金融機構，或剝離其子公司，金融穩定監管委員須接受政府問責辦公室的審計。

為了加強對系統性風險的監控，法案還決定在財政部設立新的金融研究辦公室，負責搜集金融數據和經濟分析。金融研究辦公室每年對金融市場發展、金融穩定等進行評估，并將評估結果單獨向國會匯報。

建立有序清算機制，終結“大而不倒”的現象。法案賦予聯邦存款保險公司和財政部等在緊急情況下接管即將破產的大型金融機構的權力，從而不會再出現諸如雷曼兄弟公司無序破產及在爭議中援助美國國際集團的“大而不倒”案例再次出現。

破產清算由聯邦存款保險公司和美聯儲負總責。公眾對金融機構的破產與清算享有知情權，財政部在金融機構進入清算程序后24小時內向國會匯報，60天內向公眾公布。

為了使金融監管改革方案獲得通過，法案規定大型金融機構提前做出風險撥備，以防止倒閉對納稅人造成的拖累。

加強消費者保護，成立消費者金融保護局。法案決定在美聯儲下設立消費者金融保護局，確保消費者及時得到關于住房按揭、信用卡和其他金融產品的準確信息，杜絕隱藏費用、掠奪和欺騙等違規行為。

消費者金融保護局每年可動用約5億美元的預算，而不需要國會的批準。有權對資產超過100億美元的銀行和信貸機構、大型非銀行金融機構及所有與抵押貸款有關的機構進行檢查。此外，消費者金融保護局將加強聯邦和州關于消費者保護的法律，確保個人和機構公正、平等和非歧視地得到信貸。

消費者金融保護局的成立結束了消費者保護職能由多個機構共同承擔，出現問題后又無人擔責的問題。同時，法案強調消費者金融保護局要加強與銀行監管機構的合作，避免加重銀行的負擔。

擴大美聯儲權力，同時加強對美聯儲的審計。美聯儲作為美國央行，在金融監管中扮演著核心角色，而該法案賦予了美聯儲更多監管的權力。

這些權力包括:(1)監管范圍擴大到所有可能對金融穩定造成威脅的金融機構，除銀行控股公司外，對沖基金、保險公司等非銀行金融機構也被納入監管范圍。(2)取消證券交易委員會的聯合監管計劃，由美聯儲接替行使對投資銀行控股公司進行監管。(3)加強對系統性重要支付、交易和結算的監管，拓展其獲取流動性的渠道。(4)修訂美聯儲緊急貸款權力，增強美聯儲的危機反應能力。(5)對企業高管薪酬進行監督，確保高管薪酬制度不會造成對風險的過度追求。

加強對銀行和互助儲蓄機構的監管。鑒于儲蓄與貸款行業支持過風險巨大的金融創新，并在金融危機中受到重挫，法案將撤銷儲蓄監理署，并將其權力移交給貨幣監理署。

法案保留了著名的“沃爾克規則”，但對其內容做了較大地松動。原來的規則限制商業銀行的規模，規定單一金融機構在儲蓄存款市場上所占份額不得超過10%，但是新法案沒有對金融機構規模進行限制。

“沃爾克規則”規定存款受聯邦擔保的銀行不能從事自營交易活動，但是新法案規定銀行可保留自營交易業務，允許銀行投資對沖基金和私募股權，但資金規模不得高于自身一級資本的3%。

在衍生品交易方面，法案要求銀行等控股公司將農產品掉期、能源掉期和多數金屬掉期等風險最大的衍生品交易業務拆分到附屬公司，其自身可保留利率掉期、外匯掉期和金銀掉期等業務。

加強對衍生品和對沖基金的監管。法案要求進一步提高衍生品交易市場的透明度，交易由證券交易委員會和商品期貨交易委員會共同監管。

但是，如果證券交易委員會和商品期貨交易委員不能就某項監管達成一致，則由金融穩定監管委員會作出最終裁決。衍生品交易要進入交易所市場或電子交易系統，監管者需要提高對大型互換頭寸的資本要求，限制某些不合規的交易。

加強對對沖基金的監管，結束“影子金融體系”，彌補監管空白。大型對沖基金、私募股權基金和投資顧問機構必須在證券交易委員會注冊，并向其提供交易信息和資產組合信息，從而對其系統性風險進行評估，證券交易委員會將此信息定期向國會匯報。通過提高監管要求中的資產門檻，增強州政府監管部門對對沖基金的監管權力，如果對沖基金具有大規模風險或特殊風險，將同時接受美聯儲的系統風險監管。

進行抵押貸款改革。此次金融危機始于次級貸款危機，因此，加強對抵押貸款的改革成為本法案的重點之一。

法案為住房抵押貸款制定了新的全國最低風險標準，首次要求貸款發放銀行嚴格核實借款人的收入、信用記錄和工作狀況，以確保借款人確實有能力償還住房貸款。

法案嚴禁銀行為讓經紀商引導借款人舉借高息貸款而向經紀商支付傭金，禁止銀行對提前償還貸款的行為進行懲罰。法案要求對不負責任的貸款建立懲罰機制，同時要求貸款人向消費者最大程度地披露其所需支付的抵押貸款的利率情況。

加強對信貸評級機構的監管，促進對投資者的保護。法案要求加強證監會對信貸評級機構的監管，在證券交易委員會下設立新的信貸評級機構辦公室。

同時，法案要求證監會建立一個信用評級征信委員會，負責為銀行等金融機構在發行結構性金融產品時安排較為可靠的信用評級服務機構，從而在一定程度上切斷衍生品及債券發行機構與評級機構之間的業務關聯。

對于爭議較大的付費評級，法案要求證券交易委員會確保信用評級費用保持在一個合理的水平，并有權取消“壞”評級機構的注冊資格。法案還要求包括聯邦存款保險公司在內的機構開發自己的信用評級標準，避免僅依賴評級公司，同時允許投資者對不負責任的評級行為進行訴訟。

實施薪酬與公司治理改革。金融機構高管的薪酬在金融危機中飽受詬病，新法案賦予美聯儲對企業高管薪酬進行監督的權力，一旦發現薪酬制度使得企業過度追求高風險業務，美聯儲有權加以干預和阻止。

法案還擴大了股東在高管薪酬和“金降落傘”條款(一種對離職高管的激勵機制)上的參與和調整權力，通過高管薪酬和“金降落傘”條款可以對公司的薪酬披露進行檢查，并對公司5年內的業績與薪酬進行比較。法案要求監管者發布并實施金融行業的聯合薪酬規則，監管機構可以強行中止金融機構不謹慎的薪酬方案，并要求金融機構披露薪酬結構中所有的激勵要素。對于上市公司發放的錯誤的高管薪酬，證監會擁有對其的追索權。

成立全國性的保險業監管機構。目前，美國對保險業的監管更多的還停留在州政府監管層面上。新法案要求在財政部下新設聯邦保險辦公室，負責搜集保險行業信息，監管保險行業的系統性風險暴露，并向金融穩定監管委員會定期報告。

由銀行承擔證券化產品的部分風險。法案對“資產支持證券化”進行了重新定義，強調證券化資產的自我清算功能。

法案要求銀行在出售類似抵押貸款證券化產品時需自擔5%的信貸風險，出售商業抵押或其他類型資產時可承擔少于5%的風險，但允許監管部門對符合某些最低標準的低風險抵押貸款予以監管豁免。法案要求證券化產品的發行者披露更多的資產信息，特別是打包資產的質量，確保他們不會向投資者出售“垃圾”產品。

法案的重要意義

盡管該金融監管改革方案在某些方面仍不夠完善，但其重要意義不容忽視。法案幾乎涉及到了美國金融業的方方面面，在高管薪酬、風險交易、衍生品、消費信貸乃至貸記卡業務等方面都設定了新的運行規則和監管標準。

法案的通過標志著自上世紀70年代末以來，在“自由主義”倡導下的全球金融監管放松的結束，加強對資本國內與國際流動的監管成為當前新的主題。同時，金融監管法案在加強監管力度的同時并沒有否定市場化原則，通過市場化手段加強監管成為本法案的主要亮點，如在政府部門接管瀕臨破產的金融機構時，“不允許接管方成為該機構股東”的規定即表明政府部門不能過多參與市場經濟活動。

該法案還強化了政府問責機制。雖然這種問責機制已在美國運行多年，且政府部門可以通過多種途徑向監管機構、立法機構、司法機關以及其他相關部門進行問責，但本法案在擴大監管部門權力的同時，進一步突出了政府問責的作用。無論是新成立的金融穩定監管委員會，還是現在的美聯儲、證監會等監管機構，都要接受政府問責辦公室的問責與審計，并定期向國會報告。

對法案的質疑與分析

對于新的金融監管法案，質疑和支持皆有，對其的質疑主要體現在以下方面。

對監管過度的質疑。該法案存在過度監管，可能會“扼殺”金融業發展。法案將催生許多問責性不強的新機構，有可能限制信貸，對銀行業經營發展造成不利影響，進而可能威脅到經濟復蘇，損害美國經濟的競爭力。

對消費者金融保護局的質疑。在法案出臺之前，多個監管機構都在履行消費者保護的職能，因此法案成立一個新的機構來進行消費者保護顯得有些多余。同時，消費者金融保護局的監管范圍過寬、權力過大，且有可能涉及消費者隱私。金融保護局限制了消費者對金融產品的選擇，由于公司必須為遵守新規則和標準支付成本，這些成本極有可能被轉嫁到消費者身上，從而增加消費者的相關成本。

對金融穩定監管委員會效率的質疑。在實踐中，聯邦金融機構檢查委員會在促進金融監管部門之間的協調一致方面被寄予厚望，但只有5個機構組成的聯邦金融機構檢查委員會卻被認為效率低下。

此外，聯合監管的目的是加強對指定金融公司的審慎監管，而此次金融危機顯示，在實踐中只需一套簡單、直接而有力的法則來約束公司的系統性風險即可，尤其是在杠桿率和流動性監管方面更是如此。因此，只需要聯邦儲備委員會中的理事會作為綜合的監管者，在強化規則基礎上，通過資本和流動性監管就可以大大減少公司經營中面臨的風險。

對真正引起危機的“房利美”和 “房地美”的質疑?！胺坷馈焙汀胺康孛馈笔且鸫舜谓鹑谖C的真正原因，但法案卻并沒有對其進行約束。對此，多德表示，“房利美”和“房地美”問題極其復雜，更穩妥的解決辦法是未來對其進行單獨立法管理。

對美聯儲目標多重化并承擔最大系統性風險的質疑。法案強調了美聯儲在維持金融穩定、進行系統性風險監管方面的職責和權力，而質疑者認為，在危機發生時，美聯儲本身的監管效率已經備受質疑，因此其能否同時勝任監控系統性風險和執行貨幣政策的職能仍有待確認和檢驗。

對法案在某些操作細節上的質疑。金融服務監督委員會和其他監管機構對系統性風險的監控尚缺乏具體的工具和手段，對金融機構清算時境外分支機構如何通過美國政府的清算流程等還沒有詳細的規定。此外，法案對銀行的資本充足率、杠桿比例和流動性限制都沒有具體的規定，這就為監管機構留下了“尋租”的空間。

對法案的簡單評價

盡管對美國金融監管改革方案仍存在很多的質疑，但該法案必將對美國乃至全球的金融監管產生深刻影響，成為全球又一輪金融監管改革的起點。它所倡導的“堅持監管的全面覆蓋，把美聯儲打造為系統性風險監管者，加強對系統性重要金融機構監管”的理念也必將被其他國家學習和借鑒。

相比美國，我國的金融監管體系還不成熟——利率未完全市場化、銀行業未實現完全意義上的公司治理等。我國的現實決定了美國的監管模式在我國實踐中的適用性不強，但美國金融監管改革提出的“加強系統性風險監管，明確政府在危機救助中的責任與程序，加強宏觀審慎監管”等理念對正在融入全球化進程的中國金融監管具有十分重要的啟發。

(作者單位:中國社會科學院金融研究所)