節能降耗政策的執行應該有所調整

2010年是“十一五”規劃的最后一年，很多政府工作都面臨著能否完成的壓力。其中，單位GDP能耗降低20%是當前頗具爭議的一個目標。爭議的焦點在于，強硬、簡單地執行這一目標的做法已在各地出現擴大化，很可能引發各種問題。在金融危機之后的經濟刺激政策的干擾下，中國政府完全可以在節能降耗目標上表現出一定的彈性。

節能降耗在地方開始行政式的擴大化

距“十一五”結束僅剩幾個月時間，而“十一五”節能降耗目標——單位國內生產總值能耗降低20%左右——還遠沒有實現。根據國家統計局早前公布的數據，中國2006年、2007年、2008年及2009年的單位 GDP 能耗分別下降了1.79%、3.66%、4.6%和2.2%。這意味著，2010年的單位GDP能耗要下降7.75%才能達標。在4萬億刺激經濟計劃發揮作用的第二年，要達標無疑要關停諸多工廠才有可能。從2010年的形勢來看，要完成“十一五”單位GDP降耗20%是幾乎不可能完成的任務。2010年7月初，國家統計局將2009年GDP數據上調了5154億元，做大了GDP的分母，也增大了過去四年節能降耗的成果。以新的數據基礎，國務院估計2010年只需完成4.4%的降幅即可達標。

盡管國家統計局幫助中國政府減輕了不少節能降耗的負擔，但各級地方在強力推動節能降耗工作時，仍然感到壓力很大。由于前幾年能耗太多，最后這幾個月只好“臨時抱佛腳”，紛紛以行政手段來推動節能降耗。

壓力之下，多個省區開始對區域內高耗能企業進行強制性限電。浙江可能是最早為達到節能減排目標實行限電的省份，江蘇省也從8月的最后一周開始對省大型水泥企業的熟料生產線開始執行限電停窯。而近期有消息稱，海南省也將步浙江、江蘇的后塵，省內兩家大型水泥企業已接到限電通知，但具體停窯時間尚未確定。相比之下，對鋼鐵行業的限電措施覆蓋面就更廣了。浙江、江蘇、福建、河北、山西五省已經出臺了明確的對鋼鐵行業的限產計劃。其中，浙江地區要求寧波鋼鐵自9月1日起對一座2500立方米高爐進行停產，停產時間要持續到年底，杭鋼則至少要停掉一個電爐。還有不少地方對當地的鋼廠、焦化廠、鐵礦采選廠等高能耗企業發出停產通知。有的對所有高爐、生產線不分青紅皂白一律關停，一些符合產業政策、甚至達到1000立方米的高爐也在關停名單上。

在鋼鐵大省河北，邯鄲、唐山、承德等地都在執行或討論限產措施，以鋼鐵企業為代表的高耗能企業受到極大的限產限電壓力，短期內產量恢復困難較大。江蘇的多家臺商已陸續收到來自江蘇官方的通知，要求臺企配合當地9月和10月大規模實施的工業用電總量管制。臺商透露，江蘇省的官方目標是，將9月可用電量由8月的16億度降至13億度，單月降幅達18.75%;10月再降到11億度，兩個月的用電總量將限縮超過三成。江蘇省常州市政府已發出公告，從8月27日起將實施“上九休五”，也就是連續上九天班、連休五天，以達到常州“十一五”節能目標。

江蘇省的做法已經讓臺商感到風聲鶴唳。江蘇向來是臺灣資訊產業重要的生產據點，不僅有鴻海、仁寶、廣達、和碩、英業達等重量級筆記本電腦的代工廠，還有供應鏈上的被動元件等相關零組件廠;半導體晶圓代工廠臺積電，封測大廠日月光，硅品、面板大廠友達，以及記憶體模組廠威剛，太陽能廠茂迪、旺能等也都在當地設廠。此外，臺灣手機供應鏈也群聚華東地區，包括華寶、華冠、佳世達等;閎暉、美律在蘇州都有廠房，而且蘇州廠約占總產能的三成到一半。廠商們擔心，在限電措施下，各廠被迫“上五休二”或“上九休五”，將直接影響9月至11月的出貨量和營收表現。此外，江蘇的沙鋼集團、永鋼等都收到政府的限電通知，均表示“肯定會對產量有影響”。

在近年工業項目投資較多的廣西欽州，據稱政府已發出節能降耗的企業責任表，將當地的耗能企業都列入“黑名單”，部分企業被明令9～12月減產甚至停產，另一部分企業則要求限產三個月。由于直接對企業限產遭遇的反彈太大，后來地方政府又改變方式，不直接要求限產、停產，而是改為調整供電計劃，大幅減少部分企業的供電，有些企業的用電計劃竟然下調超60%。

在一些地方，拉閘限電的做法甚至擴展到了居民生活用電領域。如河北衡水市安平縣為完成節能降耗指標，對全縣分三批實施限電，每批限電22小時。限電期間，不僅居民家停電停水，醫院和指揮交通的燈也遭停電。

節能降耗本來是好事，但在執行時越來越普遍的擴大化，卻給生產和生活都帶來了困擾。中鋼協常務副會長羅冰生表示:“不分青紅皂白，采取一刀切的辦法限制產能，不符合節能減排的方向。”這樣突擊式地搞節能降耗，其代價是所有用電者一起來承擔，這種行政化的做法十分不妥。

一刀切式的降耗行動沒有考慮區域差異

在各地強力推動節能降耗的同時，產業界和地方政府也在不停地抱怨。其中一個重要問題是，一刀切的節能降耗政策在全國統一實行，忽略了地區經濟差異，會造成地區間的不公平，加大了調控的難度。

以廣西、廣東和遼寧三省(區)比較:從2005年到2009年，廣西的GDP增長了89.5%，第二產業增加值增長了124%，第二產業占比從37%增加到43.9%;同期，廣東省的GDP增長了80%，第二產業增加值增長了79.3%;遼寧GDP增長了88.2%，第二產業增加值增長了100%，第二產業在GDP中的占比從48.8%增加到51.9%。這些數據說明，經濟落后的廣西經濟增長起步晚，工業生產近年大幅增長。像廣西這類經濟起步晚、盤子小的省份，以2005年的基數來計算節能降耗成績，顯然很吃虧。

比較三省2006～2009年的萬元GDP電耗的變化，廣西四年的數據為0.02%、2.14%、-1.92%、-2.00%，廣東為-1.95%、-1.30%、-6.17%、-6.13%，遼寧為-1.01%、-2.91%、-8.17%、-6.82%。這充分顯示出，經濟后發的廣西，比經濟大省廣東和傳統老工業地區遼寧，在節能降耗過程中的難度都大。一刀切下來，廣東、遼寧不感到難受，但廣西新上馬的這些工業項目，則首當其沖。

從2009年各省的單位GDP能耗數據分析中，可以看到明顯的區域差異。2009 年全國省級區域的能耗，最低的北京為0.606，最高的寧夏為3.454，兩者相差5.7倍。單位GDP能耗較少的是北京、廣東、上海、浙江、江蘇等這些經濟發達的地區。首先，這些地區起步較早，受到政策扶持的力度也大，是率先邁入經濟發達行列的地區，它們更多的GDP來自于金融、服務、貿易等無煙產業，以及能耗相對較小但產出價值高的工業。單位GDP能耗較高的地區是寧夏、青海、山西、貴州、內蒙古等地。在這些地區，有的是因為GDP過小而使得單位能耗大;有的是因為其本身屬于資源性的地區，GDP更多的來自與采礦、冶煉等產業，自然使得能源消耗很大。從數據看，這些后發地區，其能耗下降幅度沒有顯著地與經濟發達地區拉開差距，表明在降低能耗方面，后發地區并沒有多的優勢，還是難以放棄高耗能產業帶來的GDP。

由于各地GDP基數不同，作為政策目標的單位GDP能耗指標，并不能反映一個地區真正的“能源消耗”程度。以2009 年的能源消耗總量計，國內絕對數最小的為海南，僅為1399.61萬噸標準煤;絕對數最大的山東為36239.28萬噸，相差25倍。2009年絕對能耗排在前四名的省份分別是山東、河北、廣東、江蘇，其中廣東、江蘇、山東的當年GDP總量分別為全國前三，都超過了3萬億元，基本反映了能耗大、GDP大的特點，但山東的能源利用效率要低于廣東和江蘇。總能耗排全國第二的河北省，其能源利用效率就更低了。這也是河北省在2010年的節能降耗行動中成為重點關照對象的重要原因。從長期工作著眼，如果要設定降耗指標，絕對能耗和單位能耗都不容忽視。中國的市場很大，區域差異顯著，經濟底子不一，如果不加區別地一刀切，對欠發達地區將很不公平。

節能降耗應該放棄面子，保持政策彈性

在2010年夏季達沃斯會議上，國務院總理溫家寶對節能降耗問題的表態特別值得關注。溫總理說:“‘十一五’的前四年，中國的單位GDP能耗下降了15.6%，但我們定的計劃是在五年內下降 20%左右。實現‘十一五’規劃的目標確實有很大的困難。但我們不惜以降低GDP增速為代價來實現這一目標。當然，我們也要實事求是對待這個問題，而不使這項工作流于形式或者弄虛作假。明年3月份，我將向全國人民代表大會做出交代，而且向全世界做出交代。我現在不知道結果會怎么樣，但是我相信一個負責任的政府所應該做的努力我都會做到。”

對于期望中央在節能降耗政策上有所放松的產業界和地方政府來說，溫家寶總理的表態無疑是一盆涼水，再次展現了中央政府在節能降耗問題上的強硬姿態。

地方政府之所以在執行上如此強硬，是因為節能降耗已成政治目標，并且國務院將此事與地方官員的烏紗帽掛了鉤。2010年5月溫家寶總理曾強調，要采取鐵的手腕淘汰落后產能，地方各級政府主要領導、企業主要負責人要切實負起對本地區、本企業節能減排工作第一責任人的責任。要強化行政問責，對各地區節能目標完成好的要給予獎勵，未完成的要追究主要領導和相關領導責任，根據情節給予相應處分，直至撤職。如此嚴厲的規定當然令地方官員色變。地方官員固然都希望本地經濟增長、財政增收，但當這些危及烏紗帽時，經濟增長還是暫且放一邊去吧。事情發展到這一步，意味著節能降耗已經上升為政治問題了。

問題是，2010年的節能降耗并不那么簡單，如果一刀切式的剛性執行，肯定會給經濟帶來不小的傷害。首先，2010年國內節能降耗的難度加大、完不成任務，情有可原——金融危機之后的4萬億救市計劃和十大產業振興計劃，既刺激了中國經濟，也刺激了全國投資建設鋪開了攤子，同時刺激了高耗能、高排放行業的快速增長。現在經濟增長沒有太大問題了，節能減排形勢卻變得十分嚴峻，急劇的政策轉向讓地方措手不及。不少地方政府上半年的排放指標已經用完，即使下半年工廠都停工，也不能達標。如果節能降耗是一個剛性目標，那么這一目標的實現無疑會以犧牲產業發展為代價。2010年經濟稍好，政策又迅速掉頭，急劇的政策變化加大了降耗的難度。不少地方抱怨:2010年下半年的經濟“很難搞”。

強制性拉閘限電的做法正在國內擴大化。由于國務院已下定決心要在年內達標，因此節能降耗將作為硬任務來完成。但與此同時，各地正積聚的反彈壓力也越來越大，這遲早會引發問題。

對當前節能降耗政策面臨的問題，相信國務院心知肚明，但也騎虎難下:鐵腕治理的話剛說出口沒多久，現在不好松口;如果松口，又怕地方一擁而上;繼續鐵腕治理下去，一些地方的經濟又可能啞火。這其實是個面子問題，但面子又哪有經濟的“里子”重要呢。從長期來看，節能降耗無疑是非常重要的長期工作，也是結構調整戰略的重要組成部分。但就2010年的短期政策操作而言，中央政府其實可以保持一定的政策彈性，考慮到區域差異、產業結構差異、絕對能耗總量差異等問題，以減少對經濟復蘇進程的影響。

(作者單位:北京安邦咨詢公司)