龍港標本

從溫州市區向南78公里，即來到蒼南縣龍港鎮。

龍港大道兩側，成片的工業園區、隨處可見的銀行網點、星級賓館和鱗次櫛比的高層住宅區，依次映入眼簾。高檔住宅、別墅的廣告炫富又煽情。樓堂館所、酒肆商場，應接不暇。

此情此景，與中國任何一個城市并無二致。

但進入龍港鎮中心，又是另外一番情景:高峰期的各個方向的路口，紅綠燈難以奏效。私家車、出租車、人力三輪車、公交車、貨車和行人匯集。交警、協警逐一疏導，車流人流只能緩緩而行。

眼前的一切，又提醒人們，雖然龍港下轄近40萬人口，擁有189條街道，在行政格局上，依然只是個鎮。

2010年6月底，國務院五名參事赴溫州，專題調研溫州市龍港鎮等五個經濟強鎮的“擴權”改革進展。“強鎮擴權”，其核心便是向人口和經濟總量達到一定規模的“強鎮”下放財政、人事等縣一級權力。

據一位參加6月底參事調研座談會的人士稱，會上縣級財政、土地、規劃等部門都力陳此次改革的難度頗大。一位參事也坦言，在不突破當下行政體制、財稅分配體制的前提下，“強鎮擴權”不過是 “權宜之計”。

然而，強鎮走向城市的步伐不會停止。幾乎與參事調研同時，龍港鎮已開始編制新一輪十年城市規劃。

回首龍港過去20余年的發展歷程，興于放權，困于擴權，個中矛盾，堪稱中國式城鎮化的一個鮮活樣本。

農民造城

帶著對城市生活的向往，這些農民在龍港造城的過程中迸發出巨大的激情

龍港所在的溫州南部蒼南縣，在地理區位上可謂“溫州的溫州”。

改革開放之前，溫州作為海防前線，國家投資極少。此外，在上世紀80年代高速公路、鐵路尚未修建之時，多山的溫州地理位置極為不便，當時從杭州到溫州需車行十幾個小時。溫州人自我揶揄的話是，“三面環山、一面朝海，只有‘死’路一條”(溫州話中“水”和“死”同音)。

溫州南部的幾個縣，更集中體現了國家投資少、區位劣勢明顯等特點。

蒼南縣在1981年3月由原平陽縣沿鰲江一拆為二而來。縣政府所在地靈溪鎮屬于山區，發展空間較小。時至今日，每到雨季，靈溪鎮還經常由于排水不暢而出現內澇。因此，蒼南縣設立之初，縣政府就考慮在鰲江邊的方巖下至下埠一帶，建立縣域的經濟中心。此地就是后來的龍港鎮。

龍港鎮對岸的鰲江鎮，在分縣之前就是整個平陽縣的物資集散中心。龍港建設之初，也是以鰲江鎮為樣本，以鰲江水系為依托建立港口，并完成了 “三通一平”等基礎建設。根據1982年的《龍江港區總體規劃》，當時蒼南縣給龍港的定位，便是蒼南港口以及全縣物資集散中心。當時縣里為龍港規劃的人口發展規模是，近期1.2萬人，遠期1.9萬人。

溫州市委黨校朱康對介紹說，在龍港建鎮之初，蒼南縣政府采取了一系列措施，吸引周邊鄉鎮居民到龍港定居，如召開物資交流會，提倡和鼓勵個人建房等，但效果不彰，人氣依舊不旺。

直至1984年中央1號文件公布，允許農民自理口糧到集鎮落戶，打通了龍港農民造城的政策通道。蒼南縣政府于1984年2月向溫州市和浙江省提交報告，要求允許務工、經商、從事服務行業的農民自理口糧——即不納入國家的糧油供應體系——到龍港鎮、靈溪鎮落戶。

實際上，早在龍港建立之前，其周邊的工業化便已萌動。

龍港所處的蒼南縣江南片區歷來人多地少，上世紀70年代末時人均耕地就不到半畝。迫于現實，當地農民只能自謀發展。當時的金鄉、錢庫、宜山各鎮，分別產生了以家庭工業為主的特色產業。如金鄉人發現，1977年全國恢復高考后，各高校急需校徽、飯菜票。金鄉人抓住此機遇，逐漸形成了鋁制標牌、硬塑料片的產業群落。

至龍港建鎮時，整個蒼南縣共擁有6500個萬元戶，其中6000多人都在上述三鎮。自理口糧入城的政策一出，這些先行富裕起來的農民便涌入龍港，就此構成了龍港人的主體，自然而然地，他們的產業也轉移到了龍港。

這些富裕起來的農民，基本都已脫離了農業生產，戶籍上的農民身份，對他們來說，只意味著束縛。帶著對城市生活的向往，這些農民在龍港造城的過程中迸發出巨大的創造激情。

多年以后，回顧當年為何義無反顧地進城，第一代龍港人的回答很樸實——“當了城里人，就能娶城里媳婦”“為了孩子能得到更好的教育”“羨慕城里人的生活”“做城里人不受歧視”……

但是理想與現實永遠都存在差距，雖然“自理口糧”進城落戶，這些早已不種地的農民卻無法成為真正的城市人，醫療、養老、住房等公共物品，當時均與城市里的“單位”掛鉤，與他們無緣。按照原龍港鎮鎮委書記陳定模的描述，這些農民不過就是從“三等公民”升格成了“二等公民”。

“房地產開發”

12年間，龍港新城建設共投入資金12億多元，其中90%是通過土地有償使用籌措

人氣漸漸聚集，資金卻成為棘手問題。當時，整個蒼南縣的全部財政收入只有0.28億元，而龍港鎮的開辦費僅8000元。1984年6月，陳定模上任龍港鎮委書記，他的應對之法是，將龍港鎮土地按照地段優劣，分為若干區域，向進城的農民出售土地使用權，允許其造房，售地所得名為“公共設施費”，并許諾只要在龍港買地，即可得到城鎮戶口。

于是，短短10天時間，就有2000多個農戶和700多名干部職工前來龍港申請落戶。

雖然進了城，但農民們還是習慣地把買下的土地稱為“宅基地”，并很快在各家的“宅基地”上動手建房。據朱康對研究材料記載:一時間，龍港鎮成了一個規模空前的工地。1985年，全鎮有3000多間樓房同時在興建，來自各地的37支工程隊忙碌在各個施工現場，4000多個木匠、泥水匠，2000多名雜工，加上建房的主人，每天工地上有1萬余人。

至1986年年底，龍港建成房屋總面積達102萬平方米，一座農民白手建造的“城市”平地而起。而龍港鎮政府一年收到的“公共設施費”約1000萬元，基本解決了龍港初期基礎建設所需的資金。

但這一“賣地”的做法，在當時是對政策法規的極大突破。陳定模的回應是:“改革就是對現有法律法規的突破，不突破怎么可能改革?”

事實上，陳定模的大膽做法的確引起了溫州政界的震驚。以至于當時的市委書記袁方烈也為此召集會議讓陳定模“匯報工作”。所幸，陳定模除了“賣地”之外，還在鎮外圍墾開荒。袁方烈最后的結論是，陳定模開的荒比賣的土地還多，正是這一結論讓陳定模最終解圍。

1985年，當時的國務院總理到溫州視察。袁方烈著急想要匯報金涌鐵路的進展，總理對此卻不感興趣，直言要聽龍港的情況匯報。袁為此犯難，只好帶著他坐輪渡到龍港，由基層干部匯報。陳定模談完之后，總理的臉色很好，說:“你們這不就是房地產開發嗎?”

這是所有溫州人第一次聽到“房地產”這個詞。而陳定模的做法亦可謂龍港最早的擴權嘗試。

在此后的12年間，龍港新城建設共投入資金12億多元，其中90%是通過土地有償使用籌措。

原始“房地產開發”給龍港鎮帶來了收入，但卻并不足以支撐政府提供所有的公共服務。這時，市場發揮了巨大的作用。比如教育，早在上世紀90年代，龍港鎮的教育便以民辦為主。當時的一位居委會干部錢愛玲發現，建鎮初期，農民進城以后孩子沒人看管，就創辦了全國第一所私人幼兒園，并且任園長。而在當時，龍港各種審批手續幾乎沒有，錢的幼兒園只是經過了所在居委會主任的同意，就開園營業。

農民進城之后，普遍需要補習文化，因此各種補習班很快也建立起來，尤以女性參加為多。其中最受歡迎的課程，是美容院為擴大知名度、培養客源而免費提供的化妝課。

另一類公共物品，則以政府向市場購買為主，如向清潔公司購買道路保潔服務等。至1990年，龍港鎮區人口已增至4.8萬人，遠遠超出當年蒼南縣為龍港做出的遠期規劃。

擴權沖動

龍港的政、商兩界從上世紀90年代初就開始謀求行政機構的升格，以獲匹配的管理權限

接下來的幾年，龍港擴張速度不減。至1994年，龍港鎮人口已達13萬，工農業總產值5億元。設鎮之初的鰲江流域經濟中心目標已經達到。但面對這樣的人口和經濟規模，鎮級行政管理捉襟見肘。“小馬拉大車”問題在當日便已經顯現。

龍港的交通管理困境是一個最顯而易見的例子，按照現行規定，鎮一級只能設立交警中隊。目前，龍港交警中隊中有執法權的民警為12人，除了內勤，單班能上路執勤的警察僅6人至7人。但他們面對的，是全鎮2萬余輛汽車，其執法效果如何，可想而知。

另一種問題被稱為“看得見、管不著”，如龍港鎮坐落于鰲江岸邊，居民、工廠將垃圾、廢水倒入河道，鎮政府對此則無能為力，因為水資源保護屬于縣級環保局和水利局職權。前者未在鎮中設立分局，鎮政府因此并無執法權。這也是上世紀90年代之后，龍港的環境趨于惡化的原因之一。

為改變現狀，龍港的政、商兩界從上世紀90年代初就開始謀求行政機構的升格，以獲匹配的管理權限。

1996年，以陳定模等離退休干部居前臺出力，企業家居幕后出資的“龍港建市促進會”成立。該協會從龍港各個企業、村委會籌集了30多萬元資金作為活動經費，以龍港與對岸鰲江鎮合并組建副地級城市為活動目標。該協會組織了張貼標語、集體上訪等行動，甚至還準備上街游行。很快，在當時的溫州市領導的直接干預下，這個協會解散。

當年的龍港首富萬崇鈿曾感慨，“農民創造了龍港城，但農民不能決定龍港的政府體制。”

放權

那是鎮級政府擁有管理權力最多、運作也最寬松的黃金時期

1992年，龍港被溫州市定位為城鄉一體化發展實驗區，這可視為龍港的又一次擴權嘗試。實驗區對龍港鎮政府的機構設置進行了城市化的改造，由原來針對農業格局的七站八所，過渡到與城市相對應的分局設置。

彼時，中國行政體系中，條和塊的區分、沖突并不明顯，縣幾個主要部門都在龍港鎮設立了分局，如公安、工商、土地和稅務等。當時土地和規劃尚未分家，因此在鎮里是一個規土分局，而且由分管城建的副鎮長兼任分局局長。

當年任常務副鎮長的湯寶林回憶，針對龍港鎮內的事務，鎮政府辦公會基本解決了一切問題，定下的就是最終決議，拿到縣里去，由分管副縣長無責任簽字。也就是說，鎮里做的決定，只需到縣里進行備案。

這種做法簡化了政府的行政審批手續。當時在鎮工商分局工作的傅小平說，他所負責的個體戶審批都是當天完成，營業執照當天發放，效率很高。他會定期把審批表格送到縣工商局備案，完成蓋章備案的程序。

城鄉一體化實驗區的另一項措施，是將龍港鎮列為“市級計劃單列鎮”，最主要的是工業、商業用地指標單列。

現任鎮委委員金珍敏記得，上世紀90年代初所有的土地使用指標文件中，涉及蒼南縣的都是列出一個整體數字，之后括號內注明龍港，再單列一個數字，一般占整個蒼南的三分之一至一半。這意味著龍港的用地不必考慮在整個蒼南縣平衡，而可以單獨完成。

蓋章備案和土地計劃單列，意味著縣級的事權已大大下放至鎮，而且副鎮長兼任分局局長，局長以下公務員的考核、任免由鎮政府決定，這意味著人事權的下放。1992年，龍港鎮并入周圍4個鄉，規模從7.2平方公里增至58平方公里，其發展空間也因此進一步擴張。

1996年，以當時的國家體改委牽頭，中央11個部委聯合印發《小城鎮綜合改革試點指導意見》，在全國選擇57個鎮作為改革試點，龍港名列其中。1997年1月，全國小城鎮綜合改革試點工作會議也選在龍港召開。

此次改革，實質是將1992年已經下放的人權、財權、事權固化，并設立了鎮一級金庫，建立起鎮級的財政預決算制度。

另一個突破，是從上世紀90年代中期開始，鎮委書記兼任縣委常委，參與蒼南縣的決策。此“高配”雖然未被文件固化，但也逐漸形成了慣例，以便于鎮委書記使用人事權力。

時任龍港鎮長黃宗克回憶說，這一次改革，是徹底將龍港針對農業的政府設置改為城市功能，七站八所體制從此結束。他與縣委進行艱苦談判之后，確定了鎮、縣兩級財政按基數繳納，超基數收入留解比例為二八分成，即80%留歸鎮級使用;鎮級土地出讓金的90%留于龍港鎮。

“各個行政事業單位的資金收支全部由鎮財政掌握。”多位縣、鎮官員受訪時慨嘆，那是鎮級政府擁有管理權力最多、運作也最寬松的黃金時期。

收權

小城鎮的權限都在“上面”，無論哪任縣委書記，都要考慮自己的收入

權、利的重新分配注定矛盾重重，在現有體制下的縣、鎮之間一貫的條塊分割難以理順。

黃宗克也承認，那輪改革當時轟轟烈烈，其全部效力只是一份縣委、縣政府聯合現場辦公會議紀要，而且這份會議紀要上也寫明，改革以三年為限進行試驗。果然，三年后黃宗克再次打報告要求繼續該體制改革，就不再有回音。此前下放的縣級權限被逐漸收回，鎮金庫也成了只有外殼沒有儲備的空架子。

權力被上收的一大原因，是上世紀90年代起，中國各項行政法律逐漸完善。縣級單位一般被列為垂直部門最低層的執法主體，縣以下政府單位僅為縣的派出機構，如發生行政訴訟，鎮級分局連應訴資格也不具備。縣級部門的權力下放僅被文件規定，不受法律體系固化，人為修改，出現反復的可能性很大。

與《財經》記者交流的蒼南、龍港官員認為，21世紀初縣領導易人，對小城鎮改革的思路趨于保守，也是權力上收的一大原因。

另一重要原因，是1994年中國分稅制改革之后，地方政府財權被上收。據蒼南縣發展和改革局局長李上清計算，縣級可支配財政約為全部收入的四分之一。在這種情況下，本級財政留成不敷支出，于是各級地方政府逐漸把土地出讓金作為本級政府的主要收入來源。李上清本人曾任職龍港鎮副鎮長，對龍港的困境和發展潛力非常清楚。他也坦承，作為縣里的領導，面對的不僅僅是龍港一個強鎮，另有35個鄉鎮，其中還有相當比例的鄉鎮欠發達。“因此從縣里的角度來看，必須得考慮全縣的平衡問題。”

比如教育問題，龍港自建鎮之初，教育即為屬地管理。蒼南縣要考慮全縣教育資源的平衡，就于21世紀初將教育附加費等專項資金調回縣里，統一調撥。

在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來，龍港被收權，關鍵還在于縣與鎮之間的利益分配問題:“小城鎮的權限都在上面，無論哪任縣委書記，都要考慮自己的收入，本來龍港收入占縣的一半，就是個城市的規模。上世紀80年代的時候財政盤子還不大，現在一刀切下去，幾個億幾十億就沒有了。因為涉及特別明顯的利益關系，所以上級政府不愿意改革。”

2001年，前任副鎮長湯寶林回龍港擔任鎮長，以“倒退”“復辟”形容當時龍港鎮政府的權力狀況。而鎮級政府面對的“小馬拉大車”問題，“看得見、管不著”問題日趨惡化。

強鎮何處去?

一個70萬人的鎮，你能說它不是一個城市嗎?

2007年，湯寶林升任龍港鎮委書記，這時的龍港，面積擴大到83平方公里，戶籍人口加流動人口近40萬人。人口規模足以與一個中等城市匹敵，而經濟總量已超過同為溫州地區的洞頭、泰順、文成三縣總和。“但人家都是縣的編制，四套班子齊全。我這里還是一個鎮，每個分局七八條槍，怎么管?”湯寶林說。

此時，城市化中的環境污染、安全生產、違章建筑、食品衛生等問題，無不在龍港變得矛盾尖銳。而這些工作大都屬于垂直部門，一方面人手奇缺，另一方面鎮政府協調起來頗為困難。極端情況下，湯寶林只能動用龍港鎮電視臺，以輿論監督方式推動工作。

2008年年底，浙江再次啟動強鎮擴權。2009年6月底，溫州出臺《關于推進強鎮擴權改革的意見》，其中首度明確，此次強鎮擴權，黨政一把手將實現“高配”，即試點鎮根據工作需要，鎮委書記可進所在縣委常委;同時，鎮長明確為副縣長級。此舉措一度被視為此輪強鎮擴權的亮點。

同時，溫州市委、市政府公布市級強鎮擴權改革第一批試點鎮。龍港、鰲江、塘廈、甌北、柳市等五鎮入選。各縣市在用地指標、財政分成、項目支持、擴大派駐強鎮職能部門權限等方面獲得政策支持。

幾經協調，龍港的強鎮擴權方案于2009年年底完成，龍港要求下放的100余項事權，最終僅被批準49項。此次改革，可謂是十年前小城鎮綜合改革有限翻版。不同的是，龍港將單設交警大隊，并建立房管分局、環保分局和司法分局。鎮一級分局局長將兼任縣局副局長。

對于這一做法，溫州市發改委綜合體改處副處長胡明送對《財經》記者表示，“此次放權不是放給政府，而是放給部門，所以說它是縣部門的延伸。”在此種思路下，此輪“擴權”能走多遠，殊難預料。而在蒼南縣，已有局領導放出話來，說龍港要是管得不好，或者出問題，權力隨時是可以收回的。

但此次改革方案中，亦不乏新的嘗試，比如，方案提出了建立龍港鎮綜合管理執法大隊、行政審批服務中心、土地儲備中心和公共資源交易中心。尤其是后兩個中心，如果發揮作用，將使龍港鎮的發展規劃、土地出讓、交易使用的實際權力下放到鎮里。

然而，時至2010年7月，“強鎮擴權”啟動已經大半年了，上述兩個中心卻未在龍港建立。蒼南縣的解釋是，從1996年小城鎮綜合改革起，至今各項改革的原則之一就是不能擴大編制。如建立鎮級平臺，則必須從規劃、土地各縣級部門抽調人手入龍港，而且要有獨擋一面的綜合實力，對于縣級各部門來說難度非常大。縣規劃建設局局長說，整個蒼南的規劃建設人才只有一套，無論如何都難以再分出一套人馬給龍港。

2010年2月22日，溫州市委書記邵占維在一次座談會上首提“鎮級市”概念，并表示將著力解決強鎮責大權小的突出問題，努力把包括龍港在內的五個試點強鎮建設成為“鎮級市”。

但所謂“鎮級市”，在湯寶林看來不過是個“昵稱”，在現有的行政體制束縛下，龍港的惟一選擇只能在鎮的功能上繼續推進城市管理，比如在規劃上按照城市的規模進行設計，而不可能突破當下的行政治理框架。

相比于“強鎮擴權”的有限推進，21世紀初開始，溫州市的各項規劃中，都把龍港定位于鰲江地區的中心，龍港也正制訂新的十年規劃。按照龍港鎮長王忠秀預測，至2020年多項規劃執行完畢時，龍港鎮將擁有70萬人口。

“一個70萬人的鎮，你能說它不是一個城市嗎?”王忠秀說。