濰坊市小麥良種補貼存在的問題及對策

摘要：良種補貼政策自實施以來，取得了一定的效果，但仍存在較多問題。本文基于對山東省濰坊市的實地調研，發現在實施該政策的過程中政府、企業和農戶三方職責不明確，政策實施程序存在紕漏。針對相關問題，提出可行性建議，希望能給政策的落實和農村的發展帶來一定的啟示和借鑒。

關鍵詞：小麥良種補貼；問題；對策；山東濰坊

中圖分類號：F323.9(252) 文獻標識號：A 文章編號：1001—4942(2010)11—0118—04

良種補貼政策實施的目的主要在于提高資金使用效率，增加糧食產量和質量，進而增加農民收入，促進糧食優勢區域布局。我國良種補貼政策最早可以追溯到2002年在高油大豆上的試行，近年來，財政補貼力度逐漸增大，這對穩定和恢復糧食生產，增加農民收入起到了積極作用。據三農在線網報道，良種推廣補貼不僅提高了良種覆蓋率，而且實現了“一補多效”，提高了統一供種水平，提高了優質糧食的產業化水平，推動了區域化布局、規模化種植、標準化生產、市場化運作，效果較明顯。

山東省濰坊市作為農業大市，良種補貼政策的順利實施對該市的發展尤其是農業的發展具有重要意義，該政策實施以來，取得了較好的效果。但由于實際操作過程中存在的諸多問題，良種補貼在農村的落實并非一帆風順，此外小麥的常規品種特性，也制約了優良品種的推廣，良種補貼政策并未完全實現其預期目標。

1 濰坊市基本情況分析

1.1 農戶及農業情況分析

1.1.1 作物及購種濰坊市地處北溫帶東部季風區，氣候溫和，四季分明，雨量集中，雨熱同季，全年平均氣溫12.3℃。主要糧食作物為冬小麥、玉米、花生、甘薯等，其中冬小麥種植比例超過了85％，是農戶的主要種植作物。當地農戶選購小麥種子主要有三種方式：自留種子、自主購買的種子、村委會推薦的種子。自留種子是由小麥的常規品種特性決定，其成熟收獲的種子仍然可以作為下一年的種子使用。

1.1.2 土地承包量濰坊市地少人多，調查對象中，平均每人土地承包量為866.7m²，平均每戶4.2人，兒女結婚后與父母獨立生活的，以兩個家庭計算，則平均每戶承包土地量為2133.4m²。現在普遍存在年輕人將土地承包給他人、自己在外打工的現象，另外農村土地被政府征用的現象也較普遍。

1.1.3 農戶決策者及其文化水平在調查中，由于大部分男性青壯年外出打工，家中只剩婦女、兒童及老人，由年齡較大不能外出的男性中老年人主持家庭生產。該部分成員多為小學和初中文化水平，存在一定數量的文盲，高中及以上學歷的基本沒有。

1.1.4 農戶收入水平農戶純農業收入普遍較低，在已有土地承包的基礎上，年收入為2000元左右，這其中尚不包括農民自身耕作時的勞動成本。

1.2 良種補貼政策情況分析

我國于2002年開始實施良種補貼，并逐步在全國推廣。在相關政策指導下，濰坊市良種補貼政策采取了分區試點的形式進行，最終于2008年在全市推廣并逐步完善。

目前良種補貼主要有兩種方式：一是政府采購，主要由省級農業行政主管部門牽頭，通過市場招標方式確定各縣區供種單位，由供種單位對農民補貼，農民只需通過差價方式購買價格補貼之后的良種；二是由當地農業主管部門計劃確定優良品種，地方財政部門按政策規定把補貼款直接轉入農民賬戶，農民自由選購品種。

濰坊市當前主要采用第一種方式，即由省農業廳牽頭，通過市場招標方式確定各縣區的供種單位，然后各縣區供種單位為農戶提供享受補貼優惠的良種，農戶按差價購買。一般情況下，由村委會根據實地丈量或農民自報確定種植小麥的土地面積，然后上報上一級政府或競標企業，競標企業根據土地面積提供所需的小麥良種，村委會集體購買后再根據農戶具體面積分發給農戶。當然大部分農村農民擁有自主權，自行決定是否購買提供的優良小麥種子。供種結束后，各街道、鄉鎮進行認真自查、建檔立案；縣區農業局和財政局組織相關部門對項目實施情況進行全面檢查，并總結上報。

隨著國家對農業的更加重視，補貼力度逐漸加大，2009年濰坊市小麥良種每公斤補貼0.6元，農民購買價格為2.14元／kg，補貼相比以往有了明顯的提高，在一定程度上調動了農民的種糧積極性。

2 良種補貼政策實施效果調查分析

良種補貼作為國家的一項惠農政策，意義重大。良種補貼的實施應與政策的目的性相適應，實施效果分析應以政策目標為基準。

2.1 糧食產量和農民收入有一定提高。但成效不大

調查發現，良種補貼作為一項惠農政策，得到了大部分農民的支持，約有45.7％的農民認為“該政策是一項好政策、一項惠農政策”，增加了農民收入，促進了糧食生產，保障了農民利益，有77.78％的被調查者認為“該政策是一項好政策，給農民帶來了較大實惠”。近80％的農戶反映新品種在正常的耕作環境下，666.7m²產量可比以往增加50kg左右，有92.5％的農戶承認該政策的實施增加了農民種植小麥的收入，每666.7m²增長額度在150—200元。

但也有18.52％的人認為“該政策是好政策，但存在一定問題”，根本目標并沒有達到；23.45％的人則表示對該政策不了解或持有不同觀點，有60.5％的農戶感覺“有實惠但是不大”，認為“沒有給自己帶來實惠”的占總調查人數的8.64％。農戶反映的問題大多在品種、價格和質量及補貼金額等方面。

2.2 農民對良種補貼政策的認知度不高

有92.59％的被調查農戶在2009年種植了冬小麥，其中有91.55％接受了良種補貼，但僅有51.85％的農戶表示“知道該政策”，這其中又有很大一部分的農民混淆了“良種補貼”和“糧食直補”的概念。至于該政策的具體流程，如“中標企業”的產生，98％的農戶表示不知道；同時有42％的受訪者表示，該政策對自己選擇種子“沒有影響”，僅有13.58％的農戶承認自己在選用種子時受到了該政策的影響。農民對良種補貼政策的認知度不高直接影響到這一政策的實施效果，特別是配套管理技術的實施。

2.3 初步形成糧食優勢區域布局

2008年濰坊市實現了小麥良種補貼全覆蓋，初步形成了小麥品種區域化種植，有利于配套管理技術的實施和機械化操作，也有利于提高商品糧品質和實現優質優價。

2.4 政策實施的透明度不高

部分未中標企業和種子經銷商認為，實行良種補貼，政府主持，讓企業參與種子競標，不利于市場競爭，極易造成壟斷，不利于新品種的推廣和種子質量的提高，而且中標過程透明度不高，極易產生腐敗。

3 現行小麥良種補貼存在的問題及原因

3.1 良種補貼政策宣傳不到位。目標實現困難

調查顯示，大部分農民對該政策的基本內容、目的、實施流程等一無所知，在實施過程中，極易導致部分農民對政策產生誤解，最終生成逆反或抵觸心理，不利于小麥品種的推廣和產量質量的提高。政府、企業和農戶三方信息的不對稱是制約政策實施的主要原因，政府宣傳不到位，沒有及時充分地向農戶宣傳、講解政策，農民在很大程度上盲目跟進，被動執行，沒有明確的認知，也就無法保障自己的權益；另外，農民自身的知識文化水平和素養也限制了政策的發揮。

3.2 現行良種補貼方式不合理，種子質量和價格與農戶期望值存在一定差距

盡管采用市場招標的方式，但政府為了保護本地企業，往往對外地公司設立門檻，對本地公司開“綠燈”。競標易產生壟斷，顯然不利于經濟的健康發展，缺乏競爭，公司單純追求壯大公司規模而不是提升產品質量。另外，該種補貼方式中間環節復雜、瑣碎，種子的挑選，種子公司的招標、確定，各縣區、鄉鎮、村的層層落實，農戶的選購補貼等，耗費了大量的人力、物力和財力，造成不必要的浪費。

種子市場的部分壟斷和無競爭狀態、補貼方式的不合理容易導致種子的質量難以保障，價格也不盡合理。首先，中標企業提供的良種可能不適應部分農戶的種植習慣或當地的氣候土壤條件，捌查中有農戶反映所購良種的不適應性，而供種企業的配套技術服務也沒有及時跟上；其次，種子質量不能保證，調查中部分農戶對提供的良種質量不滿意；最后，種子價格仍相對偏高，因為小麥的常規品種特性，農戶往往以商品小麥價格與良種優惠價格相比較，2009年，商品小麥價格平均為2.00元/kg，而種子公司提供的優惠良種為2.14元/kg，有差價便有分歧，部分農戶質疑良種價格是否優惠。

3.3 補貼金額和補貼品種較少，農民積極性不高

按照2009年濰坊市小麥良種補貼價格，農戶全部補貼收入每666.7m²僅為幾十元；而調查中發現，化肥、農藥等農資的增長幅度遠遠高于補貼漲幅，“國家一補貼，農資就漲價”，最后農民收入竟然低于補貼前。另外，每666.7m²幾十元錢的補貼對農民種糧積極性的提高作用甚小。

政府或中標企業提供的良種較少，每縣最多有3—4個品種，并且良種補貼只與提供的良種相掛鉤，農民若想得到補貼，最終只能購買這幾個品種，同時村委會統一購種分發給農戶的方式剝奪農民的選種自主權。更有甚者，有些地方政府不顧實際情況采用強制手段推廣良種，使這一惠農政策流于形式，農民由“種子的主人”變為“種子的奴隸”，嚴重傷害了農民的積極性。

3.4 畸形政績觀導致良種補貼政策不受重視，補貼政策落實困難

當前部分官員為了更好地突顯自己的業績，追求那些時間短、見效快的所謂工程，而像農業這些本身基礎差、見效慢的行業很難被重視，畸形的政績觀和畸形的官員評價制度，使良種補貼政策的根本目標很難在農村取得顯著效果。

4 完善落實良種補貼政策的可行性建議

4.1 加大政策宣傳。促進政策目標的實現

首先要通過各種可以讓農民接受的方式，向農民介紹該政策及其具體流程，以及在該地具體的實施情況，保證農民了解該政策，同時也要根據廣大農戶的意見和建議做及時準確的調整，以符合當地情況，維護農民利益。另外，針對廣大農民自身文化水平低的現實，除加大對農村教育的投入、落實國家九年義務教育外，還要通過培訓等方式提高農民科技文化素質，這對于政策的順利實施是至關重要的。

4.2 加大農業補貼投入

農業補貼范圍應進一步擴大，將更多的農作物、農資包括進來，補貼款項也要相應的增加，調動農民種糧積極性，促進我國當前農業的進一步發展。

4.3 簡化補貼程序，完善補貼方式

良種補貼政策在實施過程中出現的問題主要在補貼方式上，建議采用現金直補方式(調查中43％的農戶支持該方式)，讓農民做良種的主人。簡化程序，提高市場運作效率，保證市場的健康發展。

政府應以調控和監管為主，做好服務、引導工作，監管該政策執行的各環節，適當提高糧食價格，控制化肥、農藥等農資的合理增長，協調各方利益，實現農業市場的合理有序發展，切勿過多盲目干預。同時以法律手段來保證良種補貼政策的順利實施，防止中標舞弊和慌報、瞞報種植面積等現象的發生；企業在發展的同時要遵守相關法律法規，遵守商業道德，保證種子質量和價格的公平合理，不傷農坑農。

4.4 建立合理的績效評價體系，保證政策的落實

合理的政績觀，應充分重視人民的利益，明確自己的職責所在。當前應加大對政府官員尤其是基層干部的培訓，努力提高其自身素質，并制定嚴格合理的績效評價制度，將人民利益的實現作為考察政府官員的根本標準，保障農民利益。

4.5 完善良種補貼政策的配套措施

良種補貼政策實施的主要目的是保障糧食安全，提高農民收入，促進品種區域化種植，提高糧食產量和質量。良種補貼政策的實施是一項復雜的系統工程，需要各方面的密切配合。農業科研和主管部門應在嚴格區試和充分調研的基礎上，明確品種的優勢和適宜種植范圍；農技推廣部門及時提供相應的配套栽培管理措施，做到良種良法配套，發揮良種的增產潛力；加工企業應適當提高優質專用小麥收購價格，體現優質優價等。只有各部門密切合作，服務配套，才能從根本上調動農民的種糧積極性，實現良種補貼政策的最終目的。