大豆悲劇如何不再重演

大豆悲劇殷鑒不遠，至今也沒有聽到過中國國內有因為中國-東盟零關稅政策而受損的農業從業者公開發出抱怨之聲，以及保護他們利益的輿論呼吁

近來經濟剛開始復蘇的美國對于中國“操縱匯率”的指責極其強烈，一時間貿易戰似一觸即發。同時，中國國內特定行業主張“貿易保護”的聲音也逐漸加強。一個顯例是對進口轉基因大豆的抗議。媒體報道充斥這樣的表達:“國內大豆生產、加工和營銷等多個環節都已被國外公司控制”，“東北豆農生存處境堪憂”，以及更為觸目的“一滴金龍魚，兩行豆農淚”。

中國大豆行業勢微已有年頭。1990年代初還是凈出口國，到90年代中葉成為凈進口國，進入千禧年，中國更是一躍成為世界第一大大豆進口國(2000年進口大豆1042萬噸)。2009年這一數字已達4255萬噸，比2008年增加了近15%。更嚴重的是，如今中國不僅是全球最大的大豆進口國，在國際市場上這個最大買家也已喪失了定價權。

事實上，早在入世后的第二個年頭，國內就有報告對本土大豆面臨的競爭形勢表示擔憂，稱“進口大豆沖擊3000萬豆農”。中國政府方面也曾采取過行動。2001年6月6日《轉基因管理條例》出臺，首次要求所有轉基因進口食品的生產和銷售必須得到政府的批準，曾一度導致美國對中國大豆出口中斷。但中國大豆行業危機未解。2006年、2008年，陸續有媒體報道大豆行業和豆農的“慘狀”，所用語言之駭人程度也是有增無減。(參見2006年9月20日《商務周刊》的文章《世界產業鏈上赤裸裸的中國大豆》)

為什么政府的“保護”沒有起到作用?是出臺的政策力度不足?還是政策本身的有效性有問題?如果是后者，是不是意味著中國的決策機制存在某種缺陷，使得輿論對政策制定過程的影響力有限?

禍根已種

大豆受到入世的強烈沖擊有其歷史原因。早在1996年，中國政府就對大豆貿易政策進行了調整，規定對大豆進口實行配額管理，配額內稅率是3%(相比之下，普通關稅稅率為180%，優惠稅率為40%)。當時調整的用意是為了鼓勵進口(因為1995年和1996年國內大豆市場出現短缺)。但在實際操作過程中，進口配額制度基本沒有得到執行。由于當時許多合資或外商獨資的大豆加工企業已進入中國生產豆油和豆粕，它們又大都有獨立進出口專營權，因此進口配額形同虛設，進口關稅全部按3%執行。中國大豆產量就在1996年由原來的世界第一跌至第四位。

3%的低關稅、不設過渡期、沒有進口數量限制，使得大豆成為中國加入WTO后受沖擊最大的農產品。可以說中國大豆行業之所以陷入今天的困境，正肇始于政府的“行業開放政策”。一位從事農村發展項目的基金會項目官員估計，目前中國的豆農約為2000萬人，其中專門靠種豆為生的約有600萬—700萬人。根據他2009年4月在東北訪談時從黑龍江大豆協會得到的數據，這些“專職豆農”的家庭年收入低于中國農民的平均水平。另有媒體報道指出，按目前的生產水平，100萬噸大豆大致需要856萬畝耕地，而大豆主產區黑龍江省的農業人口人均耕地是6.6畝，所以多進口100萬噸大豆，就意味著可能導致百萬農民失業。而部分大豆產區(比如黑龍江東部和東北部大豆主產區)由于處于高寒地帶，除了種植大豆以外，目前尚沒有合適的糧食作物可以替代。如果連大豆都不能種了，對這些農民而言實質就等于被剝奪了土地。

既然負面影響如此之大，人們不禁要追問，當年制定政策時以及入世談判時，決策者在多大程度上征求了這些利益受損者的意見，或者說提供了多少信息給國內大豆行業的“利益相關者”?是否存在一個公開公正的公共討論和參與空間，讓他們參與到決策過程中來?而當這些“沉默的豆農”為中國的“開放大業”犧牲自身利益時，決策者們是否考慮到應該給予其必要的補償?

頗為諷刺的是，1999年至2001年這個中國加入WTO的最關鍵階段，國內官方媒體上出現的是“加入WTO不會影響我國大豆產業的發展”、“中國大豆還有‘戲’”等現在看來錯得離譜的分析文章。

“會哭的孩子有奶吃”

我們不妨看看別國的情況。

當下這場方興未艾的中美“人民幣匯率之爭”，代表近2000家美國企業(屬資本密集與技術密集型的飛機、大型工業設備、電子儀器、雷達設備等加工制造業)利益的美國商業和工業委員會、美國最大的工會組織勞聯-產聯，以及美國聯合鋼鐵工人工會等商會和行業工會，扮演了批評中國的急先鋒角色，他們不斷游說美國政府和國會。在農業問題上，美國政府實施的高額補貼政策也直接加強了其農產品出口的競爭力。而在中國，經過四年多的籌備，直到2007年3月25日中國大豆產業協會才正式成立，成員也多為大豆加工企業，并非基層豆農的利益代表者。中國豆農對于政府行業決策的影響力基本為零。

再看看我們的近鄰東盟。中國-東盟自由貿易區(ACFTA)成立之前，中國就推出了早期收獲協議，讓一些東盟國家的農產品以零關稅的形式進入中國;對于市場開放的時間表也采取了區別對待的辦法，相比東盟老六國，柬、老、緬和越南四國作為東盟“新”成員還將享受5年的過渡期，至2015年才與中國實現“零關稅”自由貿易。可以說，中國在貿易政策上釋放出了足夠的善意。即便如此，東盟各國的產業團體仍“高度警惕”。中國-東盟自貿協議正式生效后，印尼、泰國和馬來西亞商界和社會團體仍在進行各種活動，要求政府延遲執行零關稅。其中印尼政府已正式致信東盟(ASEAN)，要求推遲一年實施眾多產品零關稅政策。

這些要求是否符合自貿區框架規定、是否忘記了自貿區帶來的潛在利益，在此暫且不論;但如果沒有這些“噪音”，那些“舍小家、顧大家”，為開放大局而損害了自身利益的群體，將難以得到本國政府及時的政策重視和必要的轉移支付。

相比于東盟那些民間團體，筆者至今也沒有聽到過中國國內有因為中國-東盟零關稅政策而受損的農業從業者公開發出抱怨之聲，以及保護他們利益的輿論呼吁。

“公平”的呼喚

全球化和加入WTO對于中國的社會轉型來說是必不可少的重要一環，而吸收外來投資、以出口為導向的經濟發展戰略也的確符合其歷史階段使命。毫無疑問，中國已經從開放戰略中獲得了巨大的利益。但擴大貿易開放政策所帶來的社會影響并不總是正面的。廣義上的經濟開放政策對于產業格局、勞動力市場和收入分配都會產生非常大的影響。尤其值得注意的是，經濟貿易開放戰略所帶來的收益和成本往往是不平衡的，國內能夠享受到全球化收益的人口分布并不平均。

面對全球化競爭所帶來的利益沖突和貿易博弈，政府可能采取兩種策略，其一是“對外”打擊——采取各種形式的貿易保護主義政策(包括出口補貼、進口配額和防止外勞涌入等)，這次美國發起的“人民幣匯率戰”可歸屬此類;其二則是“對內”安撫——對競爭中的利益受損者進行補償，政府通過財政手段為其提供社會保障、擴大福利支出進行轉移支付等。

但一個根本性的前提條件在于，政府是否有足夠的動力去采取這些策略?如前所述，無論是美國采取的高額農業補貼政策和“人民幣匯率戰”，還是東盟延緩“零關稅”的企圖，很大程度上都來自于利益相關群體對本國政府反復施壓。

在中國，不僅僅是大豆行業的未來，更大范圍層面的利益受損者和弱勢群體，也同樣必須通過代表該群體利益的意見表達，充分參與到博弈過程，對于政策法律的制定施加影響。這個不斷推進的動態過程，不僅可以促使福利補償政策的出臺，也有助于形成一個公正、透明和民主的決策程序，防止大豆行業和豆農的悲劇在其他領域重演。

正如美國經濟學家Dani Rodrik對于經濟發展的比較研究中所指出的，經濟開放政策往往伴隨著政府公共部門的規模擴張，以建立覆蓋面更廣的社會保障體系的方式來減輕外部風險。相應地在政府職能增加的同時，擁有更良好的公共參與制度的社會，才能夠更好地實現資源的汲取，從而滿足社會保障之需。