強化政府主導責

　　[摘要]近年來四川省通過制定和實施學前教育普三政策，切實提高了四川學前教育的普及水平，促進了當地學前教育事業的積極健康發展。四川省學前教育普三政策及其實施主要具有以下特點：將普三尤其是農村學前教育普三作為學前教育事業改革發展的核心與重點；成立普及學前三年教育工作領導小組，建立聯席會議制度；建立學前教育普三政策體系，并注重政策的試點與試行；加大學前教育財政投入力度，增設學前教育專項發展資金；將農村公辦鄉鎮中心幼兒園建設做為普三重點；加強教師隊伍建設，實現學前教育有質量普及。四川省學前教育普三政策對我國其他省市地區，尤其是中西部地區的學前教育改革與發展具有重要的借鑒意義。
　　[關鍵詞] 學前教育普及；四川學前教育；政府職責；財政投入；鄉鎮中心園
　　
　　學前教育是個體人生發展的奠基性教育，是基礎教育的基礎、終身教育的開端，是國民教育體系的重要組成部分，對于促進個體發展，鞏固和提高義務教育質量與效益，全面提升國民素質，縮小城鄉差距，促進教育和社會公平具有重要價值，因而近年來大力推進學前教育普及已經成為我國諸多省市地區學前教育事業改革發展的共同趨勢與核心目標。四川省就是其中的典型代表之一。四川省地處我國西南部，是農業人口眾多，經濟發展較為落后且城鄉差距較大的地區。為了實現經濟、社會的跨越式發展，將人口壓力轉化為人力資源優勢，四川省于2005年提出了“科教興川”和“人才強省”發展戰略，把促進教育，尤其是基礎教育的發展放到一個新的戰略高度，這在促進學前教育發展方面尤其突出，已將促進學前教育的三年普及(以下簡稱“普三”)作為基礎教育發展的重點與難點，并于2006年開始實行“普及學前三年教育計劃”，以政府為主導，通過政策制定、財政投入、鄉鎮中心園建設、教師隊伍建設與質量提升等手段大力推進學前教育的普及與發展。2008年，四川省學前三年入園率達到65.9％，相比2006年的56.3％提高了近10個百分點，實際入園率與增幅均高于全國平均水平，并提前實現“2010年學前三年毛入園率達到60％以上”的普及目標。探討與分析近年來四川省促進學前教育普及相關政策的特點與經驗，對于我國其他地區尤其是中西部地區學前教育事業的改革與發展具有重要的借鑒價值。
　　
　　一、將普三尤其是農村學前教育普三作為學前教育事業改革發展的核心與重點
　　
　　對學前教育地位和價值的認識是政府制訂學前教育發展戰略思路與舉措的前提和基礎。近年，四川省學前教育事業的健康快速發展正是得益于四川省各級政府對學前教育的地位與價值的明確和重視。這主要表現在：首先，四川省充分認識到學前教育在促進個體自身發展和國家社會經濟發展中的重要地位和價值，并在相關政策中予以了明確體現；其次，四川省將學前教育的發展納入當地經濟社會發展和教育發展的總體規劃中予以保障；第三，四川省還明確將推動和促進學前教育的發展作為教育行政部門的工作重點。
　　在重視并大力發展學前教育的背景下，四川省明確將普三作為學前教育事業改革發展的核心與重點，并將農村作為學前教育普及的突破口，具體表現在：首先，四川省明確學前教育普及的重要性，提出普及三年學前教育“對落實科學發展觀，促進區域內基礎教育協調發展，滿足人民群眾送子女接受早期教育，促進兒童健康成長，構建和諧社會有著重要意義”，因此要在全省實行“普三”工作。第二，四川省明確提出了學前教育普及的目標，將提高學前三年入園率作為學前教育事業發展的重點，如在統領性教育政策《四川省教育事業發展“十一五”規劃》和《四川兒童發展綱要》中提出：“到2010年全省學前三年幼兒毛入園率達到60％以上，學前一年兒童受教育率達到80％；其中大中城市基本普及學前三年教育(90％以上)，農村兒童學前一年受教育率達到70％左右”?！端拇ㄊ∪嗣裾k公廳關于貫徹幼兒教育改革與發展指導意見的通知》更是提出了具體化的分區域普及目標：“成都平原經濟圈和其他經濟發展水平較高的縣市區，學前三年兒童受教育率應達到90％；已經實現‘兩基’的縣市區，學前三年兒童受教育率達到52％，學前一年兒童受教育率達到80％；尚未實現‘普九’的縣，學前三年兒童受教育率達到35％，學前一年受教育率達到60％”。第三，四川省在推進學前教育普及的過程中尤其重視以農村為突破口。由于四川省是農業大省，農村人口占總人口的77.7％，且廣大農村地區經濟發展較為落后，國家級貧困縣占30％，這都直接導致了農村學前教育事業發展相對滯后，學前教育普及率低下。為此，四川省在充分認識到農村學前教育的落后狀況會在很大程度上制約全省學前教育普及的基礎上，將提高農村幼兒入園率做為實現全面普及的突破口，明確提出要“重視并扶持農村幼兒教育的發展，提高農村幼兒入園率”，逐步滿足邊遠貧困農村及少數民族地區幼兒接受學前教育的需要”，并將“規范化農村幼兒園建設”做為普及學前三年教育的主要思路與重點。
　　
　　二、成立普及學前三年教育工作領導小組。建立學前教育聯席會議制度
　　
　　為保障學前教育“普三”目標得以落實和實現，四川省通過改革和創新學前教育管理體制，建立學前教育聯席會議制度，充分發揮政府在學前教育普及中的管理職能。首先，四川省成立了省級層面的專門的普及學前三年教育工作領導小組，由省政府分管領導任組長，教育、財政、婦兒工委、計生統計、衛生等部門分管負責人擔任主要成員，同時建立聯席會議制度，負責對普及學前三年教育的試點和全面實施工作進行領導，并解決工作中的重大問題。根據普及學前三年教育工作領導小組的要求，四川各地均要依法將學前教育納入地方經濟和社會發展總體規劃，制定學前教育改革與發展的規劃和年度計劃，并將學前教育工作做為考核政府教育工作的重要內容。第二，四川省各地根據省普及學前三年教育工作領導小組的要求，紛紛成立由政府分管領導為組長，教育、財政、編辦、物價、規劃等部門負責人為成員的“普三”工作領導小組，并建立“普三”工作聯席會議制度，研究解決普及試點和實施中的各種問題。同時，地方“普三”工作領導小組還通過建立目標責任制，切實落實各級政府的學前教育普及職能，即明確區縣政府是學前教育普及的第一責任人，且由區縣級“普三”工作領導小組與下屬鄉鎮簽定“普三”目標責任書，明確區縣政府和教育局、鄉鎮政府、村(居)委會等各級行政管理部門和中心校、幼兒園等教育相關部門在普及學前三年教育中的職責，分工負責，協同合作。此外，四川省各級政府還注重通過宣傳、調研、規劃等形式，充分發揮政府在普及學前三年教育中的職責。
　　
　　三、建立學前教育普三政策體系，注重政策的試點與試行
　　
　　四川省各級政府在制定一系列專門的學前教育普三政策時，注重通過試點試行來加強政策的科學性與可行性，以此規范并保障“普三”計劃的實施。首先，四川省政府先后出臺了一系列省級層面的學前教育“普三”政策，包括《四川省教育廳關于開展普及學前三年教育試點工作的通知》《四川省普及學前三年教育試點工作實施方案(試行)》等。這些政策明確規定了普及學前三年教育的思路與重點、主要措施、實施階段、保障機制等，從省級層面對全省學前三年教育普及工作進行了規定，并為地方政府制定本地的普及政策提供了指導和依據。其次，各地方政府根據當地的社會經濟發展水平和教育發展需求，制定了本地的學前三年教育普及政策。省級層面的普及政策頒布后，包括資陽市、內江市、通川縣、船山縣在內的大部分市縣都制定了本市縣普及學前三年教育的實施意見或試點工作意見，要求各市縣級政府提高對“普三”工作的認識，強化政府職責，并將“普三”工作納入政府工作的考核內容。第三，在推進學前教育普及的過程中嚴格遵循“先試點，后推開”的原則，積極通過試點試行，在最大程度上保證政策的科學性和現實可行性，如選取了部分以農業人口為主、學前教育工作基礎良好且縣(區)內未普及學前三年教育的縣(市、區)進行試點，并要求這些地區在試點過程中堅持將中小學布局結構調整與“普三”試點工作相結合，科學規劃，合理布局，規范辦園，充分利用閑置校舍和超編教師，建設好鄉鎮中心幼兒園，多種形式發展農村幼兒教育，形成以示范性幼兒園為龍頭、以鄉鎮中心園為骨干、公辦民辦園共同發展的新格局，為全省幼兒教育事業發展提供寶貴經驗。
　　
　　四、加大學前教育財政投入力度，增設學前教育專項發展資金
　　
　　學前教育的公共財政投入水平是衡量一個地區學前教育事業發展狀況特別是政府對學前教育重視程度的重要指標。四川省在推進學前教育普三的過程中，注重通過加強學前教育財政投入、增設學前教育專項發展資金來充分履行政府發展學前教育的職責，保障“普三”政策的實施。
　　首先，四川省政府在省級層面的政策中要求各級政府加大對學前教育的財政投入力度，并做到逐年增長。在實施普及學前三年教育政策的過程中，四川省規定縣級及縣級以上政府要加大對學前教育的財政投入力度，其財政性學前教育經費應主要用于保障公辦幼兒園正常運轉，保證教職工工資按時足額發放和參加規定的社會保險，保證示范性幼兒園建設和師資培訓等業務活動正常開展，鄉鎮政府財政預算也要安排一定的發展學前教育的經費。在加強公共財政對學前教育的投入的同時，四川省還創新經費保障體制，拓寬辦園經費渠道，實行政府投入、舉辦者籌措、家長繳費和社會捐助等多渠道籌措學前教育經費的新體制，增加學前教育經費的整體投入。如南溪縣政府從2006年起，將公辦幼兒園的新建、改(擴)建、設備設施購置等項目全部納入財政預算，且當年就增投100萬新建劉家鎮中心幼兒園；樂山市通過加大財政投入力度，充分保障了公辦幼兒園運轉經費和教職工工資與社會保險，還保證了公辦幼兒園建設和改善辦學條件以及師資培訓經費。
　　第二，四川省部分地區還增設學前教育專項發展資金，以促進學前教育普及并保障弱勢群體兒童的平等受教育權，包括農村學前教育發展資金、弱勢學前兒童扶助資金等。如成都市專門設立了農村學前教育專項發展資金，用于農村標準化中心幼兒園、早教中心的建設，并計劃到2010年實現農村標準化中心幼兒園及早教中心兩個滿覆蓋。又如雙流縣設立了弱勢學前兒童專項扶助資金，對符合資助條件的貧困家庭幼兒免收雜費、保育費和管理費，并且在發放的過程中根據不同幼兒的實際情況采取不同方式的資金發放制度。
　　
　　五、將農村公辦鄉鎮中心幼兒園建設做為普三重點
　　
　　四川省充分認識到農村學前教育發展滯后、城鄉差距顯著是當前學前教育發展和普及中的突出問題和難點，因此將農村學前教育的普及和發展作為全省學前教育“普三”工作的核心和突破口。鄉鎮中心幼兒園作為農村學前教育發展的基礎，能夠通過發揮輻射、示范作用，引領和帶動農村學前教育的整體發展，使農村學前教育發展實現根本性突破，因此四川省在普及學前三年教育中尤其重視農村公辦鄉鎮中心園的建設，明確提出要將規范化的農村鄉鎮中心幼兒園建設成為農村學前教育普及的骨干力量，并要求每個鄉鎮建設1所鄉鎮中心幼兒園，且該園必須達到《四川省幼兒園辦園基本要求(試行)》。
　　在省級政策的引導下，各試點地區紛紛將建設鄉鎮中心園作為“普三”的重點，建成了一批以財政投入為主、政府管理為主、規范化管理和收費低廉的農村公辦鄉鎮中心幼兒園，極大促進了農村學前教育的普及和質量提高。首先，以政府財政投入為主，負擔新建、改擴建鄉鎮中心幼兒園的基礎設施、配套設施等費用。如成都市新津縣由市、縣兩級政府共同出資3500萬元，新建、改擴建共12所鄉鎮中心幼兒園，新增學位2795個，基本滿足了全縣所有幼兒入園需要。又如遂寧市船山區啟動鄉鎮中心園建設工程，由政府出資每年建設3～5所中心園，擬用兩年時間完成全區所有鄉鎮中心園的建設。第二，強化政府對鄉鎮中心幼兒園建設的管理職責。各地紛紛成立由縣(區)政府主要領導為組長，分管副縣長(副區長)為副組長，相關部門和各鄉鎮為成員的鄉鎮中心幼兒園建設領導小組，負責指導、協調全縣(區)鄉鎮中心幼兒園建設工作，并將鄉鎮中心幼兒園建設納入重點目標管理，由縣(區)目標督察辦公室①和縣(區)鄉鎮中心幼兒園建設領導小組辦公室負責督查建設，并通報工程進展情況。第三，出臺建設標準，建設規范化的鄉鎮中心幼兒園。四川省各試點地區參照國家教育部《托兒所、幼兒園建筑設計規范》、建設部《城市幼兒園建筑面積定額(試行)》及《四川省幼兒園辦園基本要求(試行)》等政策文件，并借鑒先進地區的經驗，制定了符合各地實際情況的《鄉鎮中心幼兒園建設基本標準(試行)》，對鄉鎮中心幼兒園的用地面積、建設規模、內外裝飾、附屬設施等都進行了明確規定，從而為建設高質量、規范化的鄉鎮中心幼兒園提供了依據和準繩。值得注意的是，為了更好地體現鄉鎮中心園的公益性，切實發揮其在農村學前教育普及中的基礎性作用，保障農村幼兒平等接受學前教育的權利，四川省部分試點地區還實行鄉鎮中心幼兒園的低價收費或限價收費，如成都市新津縣規定鄉鎮中心幼兒園每生每學期的教育費和管理費不得超過650元。
　　
　　六、加強教師隊伍建設。實現學前教育有質量普及
　　
　　四川省充分認識到建設一支穩定且質量較高的幼兒教師隊伍是普三的關鍵，為此，四川采取了解決編制、保障待遇、加強培訓等方式穩定幼兒教師隊伍，并不斷提高幼兒教師素質。
　　首先，四川省部分地區通過資源整合、增加公辦教師編制等方式穩定幼兒教師隊伍，吸引更多更優秀的人才加入學前教育事業。如成都市的新津縣與東坡區通過資源整合的方式確保幼兒教師足額到位，將在小學任教的學前專業教師調整回學前教育崗位；把能勝任學前教育工作的小學超編教師，通過學前教育專業培訓后調整到學前教育崗位；南溪縣教育局、縣編委合力根據鄉鎮學前教育的發展規模和實際需求，每年為各鄉鎮增加6～12名公辦教師編制，解決幼兒教師缺編問題。此外，還采用擇優錄取方法，招考具有幼師或高中以上學歷的青年為聘用制幼兒教師。
　　其次，各地重視保障幼兒教師的工資待遇。如樂山市、新津縣、簡陽縣等通過加大財政投入力度，充分保障公辦幼兒園教師的工資與社會保險。南溪縣、通川縣等重視保障幼兒教師的合法權益，明確規定幼兒教師在工資、職稱、評優、晉級等方面與普通中小學教師同等待遇。工資待遇的保障有力地促進了幼兒教師隊伍的穩定，為實現有質量的學前教育普及提供了可能。
　　第三，四川省還通過加強幼兒教師培訓促進其素質提高，尤其重視縣級幼兒教師培訓機構建設與保障幼兒教師培訓經費。四川省加強縣級教師培訓機構建設的舉措主要包括：強化縣級政府在教師培訓機構中的領導職責，要求縣級政府將加強縣級教師培訓機構建設作為落實基礎教育優先發展的重要舉措，制定本縣教師培訓機構建設規劃，同時給予必要的政策傾斜；保障縣級教師培訓機構的經費來源，規定各縣政府必須按照不低于當年幼兒園教師人頭工資總額的1.5％的標準計算教師培訓經費，列入縣級政府預算，保證專項撥付，其中50％撥給縣級培訓機構；加強對縣級教師培訓機構的督導和評估，由省教育廳制定縣級教師培訓機構建設的評估標準，將縣級教師培訓機構建設的水平作為評估當地基礎教育工作和中小學教師繼續教育工作的重要內容之一，并對此進行專項督導檢查和評估。與此同時，四川省還重視落實并保障幼兒教師的培訓經費，為幼兒教師培訓提供堅實的基礎與條件。四川省要求各級政府將幼兒教師培訓經費納入教育事業經常性支出渠道，并對農村地區特別是邊遠山區、民族地區、貧困地區幼兒教師培訓工作經費予以必要的傾斜和支持；明確規定經教育行政部門和園校批準參加繼續教育的幼兒教師在學習期間享受國家規定的工資福利待遇，其學費、差旅費則按各地規定由主管部門或園校支付。
　　
　　七、啟示
　　
　　四川省通過實施普及學前教育三年政策，有力地推進了學前教育普及與質量提高，其經驗對我國其他省市地區尤其是中西部地區的學前教育改革與發展具有重要的借鑒意義。
　　首先，應將學前教育的全面普及作為學前教育改革與發展的基本方向和目標。國家應提出我國學前教育普及的總目標，如2020年我國學前三年的普及率達到80％，且應針對不同的地區、人群提出不同的普及目標，然后再據此制定具體的普及方針與策略。
　　其次，應堅持以政府為主導發展學前教育。政府應積極研究出臺相關政策，廣泛發動和引導社會各方面力量共同發展學前教育；要明確從中央到地方各級政府職責，并切實落實各級政府責任，以加快中西部農村學前教育普及；應對城鄉貧困、弱勢群體提供多形式的資助，以推進學前教育的均衡發展與普及。
　　第三，應抓緊研究建立以政府投入為主、以公共財政為支撐、社會多渠道投入和家長合理分擔教育成本的投人體制。其中，政府應切實加大對學前教育的財政投入力度，尤其是廣大農村地區應以政府財政投入為主。
　　第四，應重點發展農村學前教育。政府應將農村學前教育發展納入新農村建設規劃和教育事業改革發展規劃；積極探索農村學前教育經費投入體制，建立以政府投入為主、集體經濟支持、社會力量參與和家庭適當分擔成本的投入與保障機制。同時，中央和省級財政應加大對貧困、農村地區發展學前教育的支持與轉移支付力度。為加快農村學前教育普及步伐，我們建議國家設立“中西部農村鄉鎮中心幼兒園建設工程”，以財政投入為主、政府辦園為主、公辦教師為主，大力推進農村鄉鎮中心幼兒園建