關于在“十二五”規劃中設置國土資源領域核心指標的建議*

馬永歡

（國土資源部信息中心 北京 100812)

新中國成立60多年來，特別是改革開放以來，土地、礦產等國土資源開發利用成效顯著，有力地保障了糧食生產和現代工業體系的建立，為經濟社會發展做出了巨大貢獻。然而，隨著工業化和城市化的雙輪驅動發展，對國土資源的需求持續增長，對其索取已超過了資源環境承載力，資源約束凸顯。在資源稟賦空間差異大、生態本底脆弱的條件下，受傳統發展方式慣性的影響，資源利用效率低，環境污染嚴重，經濟發展的生態代價沉重。國土資源供應正面臨著數量約束、質量約束和生態約束，資源供需的矛盾進一步加劇，實現國土資源的可持續發展正面臨嚴峻挑戰。

在目前正在進行的“十二五”規劃之際，建議中央政府有必要考慮把國土資源領域帶有全局性、根本性的戰略性問題，并通過設置核心指標的方式納入“十二五”規劃，以促進經濟社會和生態環境協調發展，使國土資源在現代化建設過程中真正成為生存之基、發展之本、財富之源。

1 “十一五”規劃的指標框架及實施效果

我國“十一五”規劃（2006—2010）綱要共14篇48章，全篇共有39個定量指標，其中核心指標22個，分別從經濟增長、經濟結構、人口資源環境、公共服務和人民生活4個方面構成了引領國民經濟和社會發展的指標框架。在人口資源環境類別中，涉及到耕地保有量、單位國內生產總值能源消耗、工業固體廢棄物綜合利用率、單位國內生產總值用水量降低比重、單位國內生產總值碳排放和森林覆蓋率6項國土資源領域的發展指標（表 1）。

國務院發展研究中心對“十一五”規劃前4年（2006—2009）的完成情況進行了初步評估，結果表明，8項約束指標中有4項提前完成，3項指標達到或超過規劃要求進度，1項低于規劃要求；14項預期指標中有5項提前完成，7項達到或超過要求進度，2項未達到規劃要求進度。在實施“十一五”規劃過程中，國際金融危機的影響范圍不斷擴大，影響程度不斷加深，全球經濟形勢復雜多變，險象環生，“保發展、保民生、保穩定”面臨諸多挑戰，在國土資源領域突出表現在：建設用地需求量大、資源產出效率低，化石能源短缺，鐵礦石等大宗礦產品對外依存度過高，水資源短缺，生態環境持續惡化，國土資源可持續利用的能力在持續減弱。這些問題是國家當前和長遠戰略需求的切入點，是制約經濟社會持續發展、影響國家經濟安全的根本原因，應在“十二五”規劃中統籌考慮，并通過設置國土資源領域核心指標的方式重點加以解決。

表1 “十一五”時期經濟社會發展的主要指標

2 “十二五”規劃的戰略選擇

2010年是“十一五”規劃的收官之年，也是新一輪規劃的編制之年。“十二五”規劃規定著未來一定時期的發展目標和方向，因此，該規劃既要立足解決當前制約經濟社會發展的關鍵問題，又要瞄準國家中長期發展戰略需求，重點圍繞國家可持續發展的兩條主線[1]，即“把握人與自然之間關系的平衡、實現人與人之間關系的和諧”，力求保持經濟理性增長的同時，滿足“以人為本”的基本發展需求，調控發展與環境的平衡，維持效率與公平的平衡。

國土資源是經濟社會發展的物質基礎，進行“十二五”規劃不僅要統籌考慮保障發展與保護資源的關系，防止過度開發，保護資源環境，避免發展過程中出現 “短腿”現象；還要實現國土開發強度與國土經濟密度相協調，防止資源供給短缺，保障經濟持續發展，克服資源低效利用現象。對此，要把握以下兩點：一是把保障經濟持續發展，保護資源與生態環境作為戰略任務，通過優化資源供應方式促進資源利用方式轉型，通過完善資源產權關系的方式強化生態保護的制度設計，改善民眾福祉，促進資源配置的代際和區際公平。二是綜合考慮國土開發強度、環境容量與國土經濟密度，提高開發建設的集約化水平、產出效益和生態效應。因此有必要通過設置國土資源領域核心指標的方式加以落實。

3 主要核心指標

根據“十二五”時期國土資源領域關鍵問題的把握，從資源、經濟和生態3個領域凝練了10個核心指標，有的指標是國家期望的發展目標，稱之為預期性指標，如資源產出率；有的指標是在預期性的基礎上強化政府的目標責任，稱之為約束性指標，如人均耕地面積。

3.1 人均耕地面積

耕地安全是中華民族生存發展和社會穩定的最重要物質基礎。只有耕地數量得到保障，耕地質量得到保證，耕地的生態環境得到保護，糧食安全問題才能有發展之基、穩定之基。

當前，我國耕地保有量為18.25億畝，位居世界第4位，但人均耕地面積不足1.37畝，在全球190多個國家中排在126位。雖然取消農業稅和實行糧食“直補”會對耕地產生放大效應1據相關信息報道，第二次全國土地調查匯總后的實際耕地面積約為20.26億畝，如取消農業稅后，黑龍江省的耕地面積暴漲了0.4億畝。但是，耕地質量低，中低產田占的比重過大。2009年年底完成的中國耕地質量等級調查與評定結果表明，優等地、高等地的比重僅占32.65%；并且城鄉建設占用的耕地多是位置好、產量高的農田，而整理補充的耕地多是生產能力低、灌溉設施不完備的邊角地或荒灘地，如2005年補充的耕地中有灌溉設施的僅占35%。東西部的土地質量空間差異大，西部地區開發整理2畝耕地也無法彌補東部地區減少1畝耕地所產生的土地功能置換的損失。耕地質量的降低在某種程度上意味著耕地數量的減少。

盡管“十一五”規劃將耕地保有量作為約束指標控制耕地“紅線”，保護耕地的形勢依然十分嚴峻，突出表現在耕地數量不斷減少，質量不斷降低，宜農后備土地資源緊缺，人地矛盾尖銳[2]，通過保障耕地安全的方式實現糧食安全面臨挑戰。在全國2859個縣級行政區中，除856個市轄區外，有近700個縣的人均耕地面積不足0.5畝，低于國際公認的0.8畝警戒線。隨著社會經濟的發展，耕地的剛性減少、糧食需求的剛性增加是不可逆轉的趨勢。

因此，有必要在控制耕地保有量的基礎上，將耕地面積的指標調整為人均耕地面積，并作為控制耕地變化的重要約束性指標。對此，要在當前耕地存量的基礎上實現2015年人均耕地面積不低于1.32畝的標準，這將比控制耕地保有量具有更加豐富的內涵。

3.2 中低收入階層住房用地比重

解決中低收入階層的住房問題是政府解決民生問題的第一要務。雖然建設部出臺了“90/70”政策，要求90平方米以下住房必須達到開發建設總面積的70%以上，中低價位、中小套型普通商品住房（含經濟適用住房）和廉租住房的土地供應，其年度供應量不得低于居住用地供應總量的70%。但受地方政府執行力度的影響，中低收入階層的住房需求并沒有得到滿足，造成房價超出消費者的預期。為強化土地參與宏觀調控的職能，貫徹落實《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》，國土資源部于 2010年 4月下發了“34號”文，出臺了2010年住房供地計劃，對保障性住房用地、棚改房用地和中小套型商品房用地做出明確規定，其對房地產市場的調控效果直接考問地方政府的公信力。

建議將中低收入階層住房用地比重作為“十二五”規劃的重要約束性指標，就是要遏制地方政府違規用地的利益沖動。這將通過調整住房結構，完善住房保障體系，嚴格控制高檔住宅、大戶型的建設比重的方式，滿足80%以上中低收入階層的住房剛性需求，使全社會成員住有所居，形成廣大消費者買得起、買得上的住房保障體系。

3.3 資源替代率

實現經濟持續發展，必須謹防資源供應短缺，確保資源供應安全。研究表明，實現人與自然關系的和諧，需要處理好資源開發與保護的關系，資源環境系數應保持在1.45以上。該系數主要體現自然資源和生態環境對社會發展的制約程度。有預測分析表明，按現有的資源開發技術水平，即便在嚴格控制人口規模的條件下，我國國家資源的安全系數也將從1998年的1.73下降到2010年的1.45、2020年的1.35。對此，節約利用資源，加快礦產資源勘探，實施開源與節流并重戰略，對保障經濟的持續發展極為重要。由于我國石油、鐵礦石等能源、大宗礦產品對外依存度過高，資源的穩定供應受制于國際關系的影響。對此，有必要將資源替代率作為“十二五”規劃的重要約束性指標，以促使資源節約集約利用。國土資源部信息中心有關專家認為，保障經濟持續發展，防止資源供應短缺，要實現石油、鈾、鐵礦石、銅、鋁土礦、錳、金等礦產的資源替代率大于1.5，天然氣、煤、鉛、鋅、鎢、錫、銻、鉬、鉀鹽、磷、硫等礦產的資源替代率要大于2，這是確保經濟安全的關鍵。

3.4 資源產出率

資源產出效率低，進一步加劇了資源對經濟社會發展的瓶頸約束。當前，我國總體能源利用效率為33%左右，比發達國家低10個百分點[3]。單位產值能耗超過世界平均水平的2倍，分別是美國、歐盟、日本的2.5倍、4.9倍和8.7倍；一些重化工行業單位產品能耗比世界先進水平高10%—50%，礦產資源總回收率比世界先進水平低20%[3]，電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個行業主要產品單位能耗平均比國際先進水平高40%；機動車油耗水平比歐洲高25%，比日本高20%；單位建筑面積采暖能耗相當于氣候條件相近發達國家的2－3倍。能源利用效率與國外的差距表明，我國節能潛力巨大。據估算[4]，如果對國內低效電機進行全面改造2我國高效電機技術水平已經較高，但絕大多數用于出口，每年可以節約1500億度電，獲得750億元的節電效益，還可以形成1000億元左右的增加值。根據有關單位研究，按單位產品能耗和終端用能設備能耗與國際先進水平比較，目前我國節能潛力約為3億噸標準煤。另外，我國資源產出效率大大低于國際先進水平。按現行匯率計算，單位資源的產出水平相當于美國的1/10，日本的1/20，德國的1/6；每噸標準煤的產出效率，只相當于美國的28.6%，歐盟的16.8%，日本的10.3%。我國耕地質量低，中低產田占2/3，造成糧食單產水平低。我國小麥單產比發達國家低60%，水稻低30%，玉米低35%。

我國資源整體產出效率低，建議將資源產出率作為“十二五”規劃的預期性指標，旨在通過提高資源產出效率的方式促使經濟發展方式轉型，加快資源利用方式轉型，進而緩解資源約束。國土資源部承擔的 “國家可持續發展國土資源戰略研究”的部分成果表明，我國資源節約集約利用約有不小于50%的空間，其中，技術節約潛力不小于30%，結構節約潛力不小于1/4。轉變經濟發展方式，調整經濟結構、產業結構和技術結構，將可以緩解我國資源約束的1/3。

3.5 國土開發強度

國土開發強度是指除森林、河流、耕地之外的使用面積與國土面積之比，即建設用地占國土面積的比重。當前，雖然我國人均GDP不足4000美元，但國土開發強度高于發達國家。截至2009年，我國建設用地規模突破5億畝3據相關信息報道，第二次全國土地調查匯總后的建設用地約為5.36億畝，國土開發強度高達29%4我國的國情決定了國土開發強度應采用建設用地占平原面積的比重進行計算。從發達國家的情況來看 （圖1），荷蘭的人均GDP超過50000美元，國土開發強度不足15%；美國的人均GDP接近50000美元，國土開發強度僅為6%；德國和法國的人均GDP為42400美元左右，國土開發強度分別為12.5%、8.6%；國土面積狹小的日本和韓國人均GDP分別為38200美元、21530美元，國土開發強度不足10%。這充分表明，雖然發達國家的經濟發展水平高，但國土開發強度控制嚴格，建設用地集約化程度高。

圖1 中國與部分發達國家國土開發強度對比圖

我國國土開發程度高還表現在區域層面上。改革開放30多年來，工業化和城鎮化空前發展，建設用地快速增長。據中國社會科學院最近發布的 《2009中國城市發展報告》，2001—2007年，中國地級以上城市市轄區建成區面積平均增長70.1%。從我國東部地區的重點城市來看，深圳未用地僅剩2.23%，國土開發強度高達47%，超過了香港。天津、上海、佛山和東莞國土開發強度分別超過了25%、29%、33%和40%，遠遠高于日本三大都市圈15.6%、德國斯圖加特20%、法國巴黎地區21%的強度水平[5]，但開發效率卻遠不及這些地區高。

通過設置國土開發強度這項約束性指標，控制我國區域內部用地結構失衡，合理調配生產用地、生活用地和生態用地，實現國土資源的有序開發、節約開發、科學開發，引導人口與經濟活動在國土空間上的合理布局，引導產業相對集聚發展，促使國土開發強度與產出相協調。

3.6 人均建設用地面積

我國城鄉建設用地總量已突破33.4萬平方公里，居世界第一。2009年，城市人均建設用地達133平方米，超過國家規定的人均80—120平方米標準，也遠遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。農村人均建設用地高達360平方米，是國家規定的2.4倍。據國土資源部規劃司的統計數據表明，1996—2008年，全國農村人口減少了1.29億，而農村居民點用地不減反增，凈增加112萬畝，農村人均居住用地從193平方米增加到229平方米，增加了34平方米；空心村、空置住房的閑置率約在5%—15%。此外，我國城市土地40%以上低效利用，5%處于閑置狀態。

如果要實現2020年全國耕地不低于18億畝的保有量，在未來的10年間，耕地凈減少量最多為2500萬畝，每年凈減少量不應該超過250萬畝。國土資源部的有關專家認為，2020的建設用地總規模要控制在5.6億畝。如果按照當前媒體報道的第二次全國土地調查匯總后建設用地總量5.36億畝，每年凈增加的建設用地不宜超過220萬畝。因此，建設用地的供應形勢十分嚴峻。建議將人均建設用地面積作為“十二五”規劃的約束性指標，就是要盡快劃定城市與農村的生長邊界，嚴格控制城鄉人均建設用地規模，促使工業用地高密度化，城市建設用地立體化，實現建設用地的節約集約利用。

3.7 國土經濟密度

國土經濟密度是一個反映產值密度及經濟發達水平的重要指標，比人均GDP更能反映一個區域的發展程度和經濟集中程度。多數學者認為，國土經濟密度是指單位國土面積GDP的產出，即地均GDP。以此標準來衡量，我國國土經濟密度不足350萬元/平方公里 （約折合45萬美元/平方公里）（表2），與全球平均水平相當，不僅低于日本、美國、法國和德國等發達國家，還低于香港、澳門和臺灣地區。2008年，中國東部11省（自治區、直轄市）的國土經濟密度僅相當于日本的1/6，臺灣的1/5，韓國的1/4。

表2 全球部分國家（地區）國土經濟密度比較（2008）

雖然我國國土遼闊，但近一半的國土屬于難以開發利用、不適宜人類居住和生產的空間。而僅占國土面積1/4的城市創造了近80%的GDP，近90%的稅收。因此，提高城市的國土經濟密度對提升國家經濟實力具有至關重要的作用。

自1957年法國學者戈特曼提出 “大都市經濟圈（帶）”概念以來，大都市圈已成為衡量一個國家或地區社會經濟發展水平的重要標志。我國近幾年逐漸形成了珠三角、長三角和環渤海三個最大的城市群。目前，這三大城市群的GDP總量約占全國的50%，國土經濟密度達到4100萬元/平方公里，是全國平均水平的12倍，成為我國重要的大都市經濟圈。但與發達國家的城市群相比，差距甚遠。美國三大城市群（大紐約區、五大湖區、大洛杉磯區）的GDP貢獻份額近70%，國土經濟密度突破7200萬美元，是我國三大城市群的12倍；日本三大城市群（大東京區、坂神區、名古屋區）的GDP貢獻份額則超過70%，國土經濟密度接近1億美元/平方公里，相當于我國三大城市群的17倍，遠遠高于我國三個最大城市群GDP的貢獻率和國土經濟密度。

鑒于此，有必要將國土經濟密度限定在單位城市面積的產出上，特別是限定在城市群的產出上。預計2015年珠三角、長三角和環渤海三大城市群的經濟規模約占全國的55%，國土經濟密度將達到0.7億元/平方公里，為城市反哺農村提供強大的物質基礎。牛文元先生認為，將國土經濟密度作為發展集聚經濟的重要預期性指標，有利于各城市在經濟上取得互補效應，加速消除城鄉二元結構[6]，真正形成世界大國中具有全球意義的組團式城市群和中國財富積聚的戰略性載體，使之成為國家新一輪財富聚集的“火車頭”。

3.8 食物密度

2007年以來，我國糧食總產量連續3年突破5億噸，基本實現供需平衡。肉類自給有余，乳制品略有進口。但是，我國是一個自然災害頻發的國家，糧食生產的基礎地位不穩固，快速的工業化和城鎮化對土地產生較大需求，土地面臨承受食物生產、經濟建設和生態保育的歷史性重任。在畜牧業結構中，牧區和農牧交錯區的畜產品產量不足10%，對農區的飼料供應產生較大壓力，也在很大程度上說明牧區和農牧交錯區的畜牧業產出效率低。

建議將食物密度（單位土地面積上的食物產出量）作為“十二五”規劃的預期性指標，目的就是通過提高糧食單產的方式增加食物密度，通過提升草地NPP（凈初級生產力）的方式增加畜牧業食物產出量。在未來的5年，要在約120萬平方公里（18億畝）的耕地上產出不低于5.4億噸的糧食，實現95%以上的糧食自給率。同時，在約300萬平方公里（45億畝）的可利用草地上推廣劃區輪牧，發揮牧區和農牧交錯區的生產功能，減輕農區飼草壓力，在規劃期內將畜牧業產量提高到全國的15%，加上農區的畜牧業，將生產0.55億噸的肉類，0.36億噸牛奶。這是我們國家生產安全的物質基礎。

3.9 生態密度

我國生態環境先天性脆弱，主要表現在以下幾個方面[7]：（1）65%的國土面積為山地丘陵；（2）33%的國土面積為干旱區荒漠區；（3）70%的國土面積受東亞季風強烈影響；（4）55%的國土面積不適宜人類的生活和生產；（5）35%的國土面積經受土壤侵蝕和荒漠化；（6）30%的耕地面積為PH值小于5的酸性土壤；（7）20%的耕地面積存在不同程度的鹽漬化或海水入侵；（8）17%的國土面積構成了世界屋脊；（9）5%的GDP為各類自然災害所蝕奪；（10）中國大陸平均高度是世界平均高度的1.83倍。在此條件下，非理性的國土資源開發使本來就滿目瘡痍的國土面貌雪上加霜。盡管實施了“天保工程”、退耕還林（草）過程、禁牧和圍欄封育等治理生態退化的工程，生態環境惡化的趨勢還是沒有得到根本性遏制，土地退化、水土流失、土地荒漠化、水體污染、生物多樣性銳減對國民經濟的發展造成重大經濟損失，成為威脅生態安全的核心要素。

建議把生態密度 （單位國土面積上林地、濕地和自然保護區所占比重）作為“十二五”規劃的一個重要預期性指標，就是要在960萬平方公里的國土上實現森林覆蓋面積不低于200萬平方公里，濕地面積不低于38.48萬平方公里，嚴格守護好近150萬平方公里的自然保護區。旨在通過逐步提高林地面積、保護好濕地不被農田或建設用地所侵占、避免建設用地侵吞自然保護區的方式，建設和保護森林生態系統、管理和恢復濕地生態系統、改善和治理荒漠生態系統、維護和發展生物多樣性，使作為“地球之肺”的森林生態系統、“地球之腎”的濕地生態系統發揮陸地生態系統的中樞和杠桿功能[8]。這是中國生態平衡、生態服務和生態屏障的基礎，將有利于提高我國生態保育能力，遏制生態退化，延續生態文明，為經濟社會的可持續發展創造物質基礎。

3.10 環境容量

一個區域的發展潛力最終受其環境容量的影響和制約。傳統經濟發展方式使我國環境問題凸現，主要表現在[9-11]：一是污染物排放量大。2008年廢水中化學需氧量排放量接近1400萬噸，超過環境容量2/3；全國745個地表水國控斷面中，28%的斷面劣于水環境V類標準，62%的斷面達不到III類；我國已有90%以上的城市河段、湖泊受到嚴重污染，遼河、海河為重度污染，大部分江河湖海都出現了富營養化，水華和赤潮發生頻次在持續增加；二是大氣環境污染在加劇。二氧化硫排放量2468萬噸，超過環境容量的90%；酸雨污染的影響面積占國土面積的30%—40%；煙塵排放量和工業粉塵排放量約為2000萬噸，60%的城市空氣質量達不到二級標準；三是土壤功能性失調嚴重。森林資源總量不足，導致了水土流失，旱澇災害頻發，物種減少，氣候變化等多種效應疊加。90%以上的天然草原退化，約占1/3的國土存在不同程度的水土流失，18%的土地發生不同程度的沙漠化，約有10%以上的耕地受到石油類、化肥農藥類有機物、放射性元素以及重金屬類污染。環境污染和生態破壞已經給我國造成了巨大的經濟損失，成為經濟持續發展的現實危機。

建議將環境容量作為“十二五”規劃的重要約束性指標，就是要以環境容量為界限，進行環境容量初始配置，將資源消耗和污染排放限定在生態環境承載的限度內，嚴格控制總量排放，倒逼經濟發展方式和資源利用方式轉型，旨在使經濟規模與生態環境容量相協調，使有限的環境容量最大限度地支撐經濟發展和群眾生活質量的不斷改善。

4 小結

通過研究遴選出上述10個國土資源領域的核心指標，希望能夠得到相關部門的重視并將其納入國家“十二五”規劃，從而使國土資源在參與宏觀調控的過程中發揮保障發展、保護資源的基礎性作用。

1 牛文元，持續發展導論.北京：科學出版社，1994.

2 馬永歡.中國糧食生產主體功能區的核心設計——構筑國家生存安全保障線.中國科學院院刊，2009，24（3）：241-247.

3 陳世海.能源局表示:我國目前總體能源利用效率為33%左右.中央政府網，2009-02-26.

4 李克強.關于調整經濟結構促進持續發展的幾個問題.求是，2010，11.

5 王曉萍.關于市縣功能區規劃編制工作的幾點思考.宏觀經濟管理，2008，7：68-70.

6 牛文元.中國新型城市化戰略的設計要點.中國科學院院刊，2009，24（2）：130-137.

7 牛文元.中國可持續發展總論.北京：科學出版社，2007.

8 賈治邦.深入貫徹落實中央決策部署努力實現林業發展宏偉目標.www.forestry.gov.cn,2010-02-16.

9 趙章元.生態文明六講.北京：中共中央黨校出版社，2008.

10 國家統計局.中國統計年鑒2009.北京：中國統計出版社，2009.

11 國家統計局.中國環境統計年鑒2009.北京：中國統計出版社，2009.