基于可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

　　一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系
　　1980年國(guó)際自然保護(hù)同盟制定并發(fā)布了《世界自然保護(hù)大綱》，在該文件中第一次提出了“可持續(xù)發(fā)展”一詞。《經(jīng)濟(jì)、自然資源、不足和發(fā)展》一書(shū)的作者巴貝爾把可持續(xù)發(fā)展定義為：在保持自然資源的質(zhì)量和所提供服務(wù)的前提下，使經(jīng)濟(jì)的凈利益增加到最大程度。《世界無(wú)末日》的作者皮爾斯和沃福德提出：當(dāng)發(fā)展能夠保證當(dāng)代人的福利增加時(shí)，也不應(yīng)使后代人的福利減少。總之，可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)和環(huán)境的綜合概念，它特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的承載能力和生態(tài)資源的永續(xù)利用對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的重要性。
　　環(huán)境可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是由人類(lèi)社會(huì)的自然屬性所決定的。生態(tài)環(huán)境資源是我們賴(lài)以生存的最基本的要素。生態(tài)環(huán)境資源一方面要遵循生態(tài)規(guī)律，進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)和使用，另一方面作為有價(jià)格或價(jià)值的資源，須遵循資本的屬性運(yùn)行，即要遵循市場(chǎng)規(guī)律。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境利用、保護(hù)和建設(shè)中的多方利益關(guān)系的調(diào)整，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，既遏制了生態(tài)破壞者的破壞行為，同時(shí)又給生態(tài)保護(hù)者、建設(shè)者給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，激勵(lì)人們從事生態(tài)投資，以實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
　　二、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐局限
　　（一）缺乏基礎(chǔ)性的制度支撐
　　在中國(guó)，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的法律法規(guī)多數(shù)屬于行政規(guī)章制度，立法層次偏低，國(guó)家層面的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)還沒(méi)有建立起來(lái)。盡管很多地區(qū)開(kāi)展了一些具體的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，但是由于無(wú)法可依，無(wú)章可循，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償難以合理有效地推進(jìn)。
　　（二）缺乏協(xié)調(diào)性的組織管理
　　在中國(guó)自然資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)涉及多個(gè)行政管理部門(mén)，如環(huán)保、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、工商、衛(wèi)生等部門(mén)均有權(quán)實(shí)施與該部門(mén)相關(guān)的環(huán)境政策，管理上條塊分割嚴(yán)重，這也導(dǎo)致現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策帶有強(qiáng)烈的部門(mén)色彩，不能形成一個(gè)統(tǒng)一的整體，無(wú)法滿足維護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的需求。一方面，由于缺乏統(tǒng)一的歸口管理，導(dǎo)致管理上的混亂，政策沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的低效運(yùn)行。
　　（三）缺乏長(zhǎng)效穩(wěn)定的財(cái)政支持
　　目前，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制中與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的稅收主要是資源稅，還有相關(guān)的燃油稅、對(duì)汽車(chē)分排放量征收的消費(fèi)稅，以及城市建設(shè)維護(hù)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占地稅等。盡管其中的一些稅種設(shè)置的初衷沒(méi)有考慮環(huán)境因素，但客觀上對(duì)保護(hù)生態(tài)資源起到了一定的積極作用。盡管如此，獨(dú)立的環(huán)境稅的缺失，一方面限制了政府通過(guò)稅收手段調(diào)控環(huán)境污染的力度，另一方面又因沒(méi)有穩(wěn)定的財(cái)政收入而無(wú)力進(jìn)行生態(tài)治理。
　　三、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索
　　（一）建立高效透明的法制體系
　　生態(tài)補(bǔ)償屬于多學(xué)科交叉的社會(huì)性問(wèn)題，在實(shí)踐過(guò)程中涉及到政府眾多的公共管理部門(mén)，同時(shí)涉及多方利益主體，而且需要補(bǔ)償?shù)亩嗍侨鮿?shì)群體，因此，更需要依靠法律手段保障其順利實(shí)施。通過(guò)立法手段明確補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、方式、標(biāo)準(zhǔn)；明確生態(tài)補(bǔ)償資金的征收、使用、管理制度；合理界定生態(tài)開(kāi)發(fā)過(guò)程中不同利益主體之間的關(guān)系。
　　在目前環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清的情況下，應(yīng)首先實(shí)現(xiàn)環(huán)境使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的清晰界定。對(duì)于涉及多方利益主體的環(huán)境問(wèn)題，需盡快完善環(huán)境立法，并在此基礎(chǔ)上對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的環(huán)境資源使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)采取市場(chǎng)化的管理模式，加強(qiáng)政府的環(huán)境規(guī)制。同時(shí)，由于國(guó)家是個(gè)抽象的集合，無(wú)法直接控制和管理種類(lèi)繁多的眾多生態(tài)資源，因此，生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)可以采用委托的形式交給代理人（各級(jí)地方政府）行使，同時(shí)為規(guī)避“代理失效”，一方面可將生態(tài)保護(hù)納入地方政府的“政績(jī)”考核體系，另一方面可引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管。
　　（二）建立科學(xué)的組織管理體系
　　中國(guó)實(shí)行的公有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在某種程度上能夠更好地發(fā)揮政府補(bǔ)償?shù)姆绞健５怯捎诃h(huán)境保護(hù)的責(zé)任主要在各級(jí)地方政府，中央政府的補(bǔ)償主要是通過(guò)各級(jí)地方政府涉及多個(gè)部門(mén)共同完成，易出現(xiàn)效率下降的困境。因此，中央政府可成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)的協(xié)調(diào)管理工作。目前，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，可考慮在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中試點(diǎn)推廣。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、客體相對(duì)容易明確，但不能把流域生態(tài)補(bǔ)償簡(jiǎn)單理解為下游對(duì)上游的補(bǔ)償，而是上、下游地區(qū)同時(shí)負(fù)有生態(tài)保護(hù)的責(zé)任，由專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)上、下游之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、項(xiàng)目引進(jìn)、異地開(kāi)發(fā)等形式的生態(tài)補(bǔ)償行為，為流域內(nèi)的利益相關(guān)方搭建溝通的平臺(tái)，逐步推廣生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化手段。
　　同時(shí)，可借鑒歐盟的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，建立獨(dú)立的社會(huì)化的第三方監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制，吸納多學(xué)科的專(zhuān)業(yè)人士加入，對(duì)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行全面評(píng)估，對(duì)所有的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)管，以保證其公平合理的實(shí)施。
　　（三）建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的財(cái)政體系
　　環(huán)境問(wèn)題具有公共物品的屬性，需政府干預(yù)解決，而政府干預(yù)主要是通過(guò)財(cái)政手段進(jìn)行。
　　1、完善現(xiàn)存稅費(fèi)管理體制
　　“稅收三性”決定了征稅可以防止政出多門(mén)，能夠?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償提供穩(wěn)定的資金支持。因此，盡快完善現(xiàn)有稅費(fèi)管理體制，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。
　　完善現(xiàn)存的稅費(fèi)管理體制可以采用兩種方式：一是優(yōu)化現(xiàn)有的資源稅，向所有利用生態(tài)資源的企業(yè)和個(gè)人普遍征收，同時(shí)擴(kuò)大征收對(duì)象，將所有的生態(tài)資源都納入征稅范圍，對(duì)非再生性的資源可實(shí)行定額稅率和比例稅率相結(jié)合的復(fù)合計(jì)稅方式。二是開(kāi)征新的統(tǒng)一的環(huán)境稅，以避免現(xiàn)存稅費(fèi)體制中重疊收費(fèi)的現(xiàn)象，完善生態(tài)保護(hù)的稅收政策，對(duì)環(huán)境破壞行為通過(guò)征稅手段予以限制，對(duì)環(huán)境保護(hù)行為給予稅收優(yōu)惠的鼓勵(lì)。
　　2、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)財(cái)政政策
　　在中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，專(zhuān)門(mén)建立生態(tài)補(bǔ)償科目，有重點(diǎn)的實(shí)行政策傾斜，增加環(huán)境治理與保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款，通過(guò)財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等方式鼓勵(lì)社會(huì)資金的參與。通過(guò)財(cái)政資助的方式，減少生態(tài)保護(hù)的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，建立低碳經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在價(jià)值體系，使過(guò)去的外部成本實(shí)現(xiàn)內(nèi)在化，加大對(duì)企業(yè)的環(huán)境破壞和不作為的懲罰力度，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與生態(tài)保護(hù)的積極性。同時(shí)，中央和地方各級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)企業(yè)購(gòu)置的用于環(huán)境保護(hù)的設(shè)備，可允許其抵扣增值稅的進(jìn)項(xiàng)稅額；對(duì)污染防治的新技術(shù)、新工藝的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用給予稅收抵免，鼓勵(lì)環(huán)保型企業(yè)上市，可考慮創(chuàng)建綠色環(huán)保板塊。
　　
　　（彭詩(shī)言，1974 年生，吉林市人，北華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師、吉林大學(xué)博士研究生）