“十二五”時期應進一步完善生態(tài)補償機制

　　生態(tài)補償機制，是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據生態(tài)系統服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設各方之間利益關系的環(huán)境經濟政策。具體包括兩方面內容：一是對維護并提供生態(tài)服務功能的活動給予補償；二是對損害并降低生態(tài)服務功能的活動支付補償。
　　國家對建立生態(tài)補償機制問題十分重視。2005年，“十一五”規(guī)劃中明確提出：“按照誰開發(fā)誰保護，誰受益誰補償的原則，加快建立生態(tài)補償機制”。2007年，黨的十七大報告把建設生態(tài)文明列為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一，要求建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。2008年修訂的《水污染防治法》首次以法律的形式，對水環(huán)境生態(tài)保護補償機制作出明確規(guī)定。2010年，《生態(tài)補償條例》正式列入國務院立法工作計劃。各地在開展生態(tài)補償試點工作中，也相繼出臺了流域、自然保護區(qū)、礦產資源開發(fā)生態(tài)補償等方面的政策文件。浙江省《關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》是省級層面比較系統地開展生態(tài)補償實踐的突出事例。①在實踐方面，先后啟動了退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理、西南溶巖地區(qū)石漠化治理、甘肅甘南黃河重要水源補給區(qū)等具有一定生態(tài)補償性質的重大建設工程。同時，還開展了大規(guī)模的水污染治理工作，加大環(huán)保基礎設施建設。
　　我國在生態(tài)補償機制建設方面取得了一些成就，各地也積累了一些實踐基礎。但是，我國生態(tài)補償機制還存在著補償范圍不明確、補償標準不科學、補償模式較單一、資金來源缺乏等問題。“十二五”時期是我國轉變經濟發(fā)展方式，調整經濟結構的關鍵時期，進一步完善生態(tài)補償機制，對于促進資源的可持續(xù)利用，加快建設環(huán)境友好型社會，實現不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展意義重大。
　　一、當前生態(tài)補償機制存在的問題
　　（一）補償范圍不明確
　　一是補償主體范圍不明確。從理論上講，補償主體依據“誰開發(fā)誰保護，誰受益誰補償”來確定，但實際上生態(tài)補償主體的范圍要窄于生態(tài)受益主體，原因在于并非所有生態(tài)受益主體都有承擔生態(tài)費用的能力，如經濟欠發(fā)達地區(qū)的個人作為生態(tài)受益主體，往往無力承擔生態(tài)補償費用。另外，后代人亦是受益主體，但不可能承擔當前的生態(tài)補償費用。二是補償對象范圍不明確。實踐中往往很難界定補償對象范圍。
　　（二）補償標準不科學
　　生態(tài)補償是生態(tài)受益主體中具有支付能力的生態(tài)補償主體向生態(tài)受償主體即生態(tài)受損主體進行的經濟給付。與一般補償標準相比，生態(tài)補償標準的界定存在著相當困難：一是生態(tài)受損主體的經濟損失不易計算。二是生態(tài)受益主體的受益往往是非物質性的，無法量化，且生態(tài)受益主體并不能當然成為生態(tài)補償主體。三是生態(tài)受損主體有時與生態(tài)受益主體交叉。四是生態(tài)補償標準還取決于多種因素如國家的財政支付能力，個人、企業(yè)和地方受益主體的支付意愿等。實踐中各地試點關于補償標準的規(guī)定也不一致。②補償標準主要取決于參與者討價還價的能力和決策者的意志，導致補償的隨意性很大。
　　（三）補償模式單一
　　現行的補償方式以貨幣補償為主，以一些項目工程為表現形式（如退耕還林工程），與這些工程配套的補償政策通常固定為5—8年，在該期間內對相應主體發(fā)放固定金額的補償金。這種補償方式缺乏穩(wěn)定性，5—8年后，受償主體往往很難得到生活保障。
　　（四）資金來源缺乏
　　目前，實踐中僅把資源開發(fā)、利用過程中收取的各種稅、費，如《礦產資源法》規(guī)定的資源稅和資源補償費、《森林法》規(guī)定的育林費和森林植被恢復費、《草原法》規(guī)定的草原植被恢復費、《野生動物保護法》規(guī)定的野生動物資源保護管理費、《漁業(yè)法》規(guī)定的漁業(yè)資源增值保護費等視為生態(tài)補償資金。但是，上述稅、費一方面存在定價過低的問題，另一方面在性質上定位不清，影響了國家生態(tài)補償資金的來源。
　　二、國外生態(tài)補償機制的政策措施
　　在國外，生態(tài)補償實際上是在生態(tài)系統和生物多樣性保護的語境下提出的，通常指為生物多樣性補償而進行的生態(tài)服務付費過程。英國、瑞士、法國等發(fā)達國家已經實施了生態(tài)補償制度，雖然形式和內容各異，但主要分為三種類型：政府購買模式、市場模式和生態(tài)產品認證計劃。
　　（一）政府購買模式
　　政府購買模式的生態(tài)補償是指政府直接向提供生態(tài)系統服務的農村土地所有者及其它環(huán)境服務提供者進行補償，即對出于保護目的而劃出自己全部或部分土地以提供環(huán)境服務的土地所有者或使用者進行補償。就國外目前實踐情況看，政府購買模式仍然是主導和最普遍的生態(tài)補償模式。英國保護生物多樣性的北約克摩爾斯農業(yè)計劃③、瑞士保護農業(yè)環(huán)境的補償政策④就是政府購買模式的生態(tài)補償典型案例。
　　（二）市場模式
　　市場模式的生態(tài)補償是私人之間直接進行的補償，即由非盈利組織和盈利組織取代上文所說的政府購買模式中的政府而開展的一種補償。各商業(yè)、非商業(yè)團體或個人消費者可以出于慈善、風險管理或準備參加管理市場的目的參與這類補償工作。法國畢雷礦泉水公司為保持水質付費⑤、澳大利亞灌溉者為流域上游造林付費⑥都屬于這類補償。
　　（三）生態(tài)產品認證計劃
　　生態(tài)產品認證計劃即消費者可以通過選擇，為經由獨立的第三方根據標準認證的生態(tài)友好型產品提供補償的計劃。它實際上是對生態(tài)環(huán)境服務的間接支付方式。歐盟生態(tài)標簽制度⑦就是這類生態(tài)補償。
　　三、對“十二五”期間完善生態(tài)補償機制的建議
　　（一）明確補償范圍
　　補償主體和補償對象的界定是建立生態(tài)補償機制的基礎。依據“誰開發(fā)誰補償、誰受益誰補償、誰破壞誰補償”的原則，補償主體可分為三類：一是資源開發(fā)者。資源開發(fā)會對生態(tài)環(huán)境造成一定的負面影響，開發(fā)者應當支付相應的經濟補償，用于生態(tài)環(huán)境的恢復和建設。二是資源開發(fā)受益者。主要是指資源開發(fā)帶來直接或間接受益的群體，這些群體由于資源開發(fā)的生態(tài)建設活動具有外部經濟性而受益。如水資源開發(fā)的受益者包括電力用戶、航運受益者、防洪受益地區(qū)等。三是影響或損害生態(tài)系統的政府或社會組織。資源生態(tài)環(huán)境一般作為公共物品或公共資源存在，應由政府負責養(yǎng)護和提供建設服務。社會組織實施的資源開發(fā)行為一般會導致環(huán)境問題，他們應是主要責任的承擔者。補償對象主要有三個：生態(tài)保護者和建設者；資源開發(fā)利益受損者；生態(tài)系統本身。補償對象相對于補償主體來說是弱勢群體，因此，政府應當協調好地區(qū)、部門和群眾之間的利益。
　　（二）合理制定補償標準
　　對生態(tài)服務提供者的補償標準和對受益者的征收標準是生態(tài)補償的兩個關鍵指標，必須建立一個明確的標準。建立生態(tài)補償標準，既要充分考慮受償方的需求，又要兼顧支付方的意愿，并協調二者之間的關系，達到供需平衡。要重點參照以下四方面的價值進行初步核算：生態(tài)保護者的投入和機會成本的損失；生態(tài)受益者的獲利；生態(tài)破壞的恢復成本；生態(tài)系統服務的價值。要加快完善環(huán)境監(jiān)測基礎設施建設，盡快實現對污染物排放等環(huán)境狀況的即時監(jiān)控和準確計量，為資源補償決策提供依據。此外，作為一種利益驅動機制，生態(tài)補償具有十分明顯的激勵功能，其實現程度取決于生態(tài)補償的標準高低，只有高于生態(tài)受損主體經濟損失的補償標準才會發(fā)揮顯著的激勵功能。⑧
　　（三）完善補償模式
　　從國內外生態(tài)補償機制建設情況看，政府主導仍是主要方式，其作用主要體現在制定法律規(guī)范和制度、宏觀調控、提供政策和資金支持上。另外，政府僅僅是生態(tài)補償機制的利益相關者之一，是生態(tài)補償機制的倡導者和推動者，而不是承包者，有必要引入并完善資源分配和利益協調等方面的市場運作機制，研究制定完善調節(jié)、規(guī)范市場經濟主體的政策法規(guī)，積極探索利用市場交易方式完善生態(tài)補償機制。此外，對于受益范圍廣、利益主體不清晰的生態(tài)補償，應以政府財政資金補償為主；生態(tài)利益主體、生態(tài)破壞責任關系清晰的，應直接要求受益者或破壞者補償。
　　
　　（四）擴大補償資金來源
　　要加大政府投入力度，設立政府資源補償專項資金，重點支持生態(tài)功能區(qū)的基礎設施和公共服務設施建設。一是設置生態(tài)受益稅。國家進行生態(tài)補償的目的是提升整體的生態(tài)環(huán)境價值，最終受益的是全體國民，所以由全體國民在其能力范圍內承擔一定費用是合理的。由于受益的是全體國民，所以用稅的方式最合適，這種稅可稱之為生態(tài)受益稅，其應是國家生態(tài)補償資金的主要來源。二是征收生態(tài)損失費。這里之所以是費而不是稅，在于其僅限于生態(tài)開發(fā)、利用者這一特定人群。國家在生態(tài)環(huán)境價值遭受開發(fā)、利用者正常活動而損失的情況下，應向開發(fā)、利用者征收生態(tài)損失費，然后將其用于生態(tài)環(huán)境價值恢復、建設的補償資金。三是收取環(huán)境資源使用費。環(huán)境資源往往有很高的使用價值，國家作為環(huán)境資源的主要所有者可以對其使用價值進行有償拍賣，收取環(huán)境資源使用費以作為國家生態(tài)補償資金。四是建立生態(tài)補償基金。國家通過發(fā)行生態(tài)彩票等方式從社會募集資金，作為生態(tài)補償基金，彌補國家生態(tài)補償資金的不足。
　　此外，還要積極引導商業(yè)銀行資金和社會資本投向生態(tài)環(huán)保領域和生態(tài)功能區(qū)項目建設。研究制訂完善調節(jié)、規(guī)范市場經濟主體的政策法規(guī)，引導建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式。■
　　注：
　　①2005年8月，浙江省政府頒布了《關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，確立了生態(tài)補償機制的基本原則，即“受益補償、損害賠償”、“統籌協調、共同發(fā)展”、“循序漸進、先易后難”、“多方并舉、合理推進”原則。
　　②《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》規(guī)定的補償標準是：化學需氧量每噸1.5萬元；氨氮每噸10萬元；總磷每噸10萬元。《河南省沙穎河流域水環(huán)境生態(tài)補償和獎勵資金管理暫行辦法》規(guī)定的補償標準是：規(guī)定化學需氧量、氨氮濃度的標準值，按不同區(qū)間以基數×（1＋超標倍數）進行計算。
　　③英國北約克摩爾斯農業(yè)計劃是歐洲生態(tài)保護補償政策的成功經驗之一，是英國1985年環(huán)境法要求在農場經營中優(yōu)先考慮生態(tài)保護的實施案例。1990年，北約克莫爾斯農業(yè)計劃開始實施。根據1981年英國《野生動植物和農村法》第39條的規(guī)定，農場主和國家公園主管機關按照自愿參與原則達成協議，目的是對促進并增強自然景觀和野生動植物價值的農場主提供補償。
　　④瑞士的生態(tài)保護補償制度體現在農業(yè)環(huán)境政策中。1992年瑞士重新構建了《聯邦農業(yè)法》，目的在于向生態(tài)實踐提供補貼。該法根據農業(yè)的可持續(xù)性對三個層次的農業(yè)發(fā)展提供財政和補償支持：第一層次是支持特定的生物類型，如廣闊的草原和牧地、高桿果樹和樹籬；第二層是支持比保護性農業(yè)更高的生態(tài)標準的農業(yè)生產；第三層是支持有機農業(yè)，實現上述農業(yè)環(huán)境政策主要依靠生態(tài)補償區(qū)域計劃和生態(tài)稅計劃。生態(tài)補償區(qū)域計劃旨在增進自然生物多樣性、保護農業(yè)生物多樣性，主要包括三部分：第一部分是自1999年起農民必須證明他們達到了生態(tài)環(huán)境標準才有資格獲得相關領域的生產補助。第二部分是直接付費。第三部分是自2002年實施的額外獎金，如果生態(tài)質量的最低標準被實現，參與保護生物群落計劃的農民能夠獲得額外獎金。改革生態(tài)稅是體現生態(tài)保護補償的另一重大政策。瑞士民眾支持將生態(tài)保護費用的支付問題綜合納入全面的稅收改革計劃中去，從1990年起瑞士開始組建一個由200多個農場組成的網絡，用于測試資源保護技術對農業(yè)活動在經濟和生態(tài)方面的作用。這就創(chuàng)造了很好的實驗基礎和數據分享體系，極大加快了生態(tài)生產目標和環(huán)境保護標準得以普遍實現的進程。
　　⑤20世紀80年代，位于法國東北部的Rhin-Meuse流域水質受到當地農民農業(yè)活動的威脅，依賴該地區(qū)的干凈水源制作天然礦泉水的公司不得不作出選擇，要么設立過濾工廠，要么遷移。畢雷礦泉水公司采取的措施就是購買保護水質的生態(tài)服務。參與者作為天然礦泉水最大制造商畢雷威泰爾礦泉水公司，它向居住于Rhin-Meuse流域腹地40平方公尺的奶牛場提供補償。20世紀90年代早期，畢雷威泰爾礦泉水公司認為保護水源是最為節(jié)約成本的選擇，于是公司與農民進行磋商并協議減少水土流失和殺蟲劑使用。這項協議是私人協議，政府僅僅支付總體費用很小的一部分，其中法國國家農業(yè)部支付研究費用的20%，法國水管理機構支付建造和監(jiān)管費用的30%，私人和公共部門之間也未建立合作關系。
　　⑥在澳大利益墨里河和達令河流域的馬奎瑞河的次水域，因為其地形的自然特征和空曠的流域特征，特地受到鹽化侵蝕的嚴重影響。新北威爾士的政府林業(yè)部分負有養(yǎng)護和管理森林的責任，對此采取了一項生態(tài)保護及補償的重要措施：灌溉者付費給上游造林者。馬奎瑞河食品和纖維協會為其獲得的流域生態(tài)環(huán)境功能性服務價值付費。
　　⑦為鼓勵在歐洲地區(qū)生產及消費“綠色產品”，歐盟于1992年出臺了生態(tài)標簽制度。歐盟生態(tài)標簽制度是一個自愿性制度，目的是把各類產品中在生態(tài)保護領域的佼佼者選出，予以肯定和鼓勵，從而逐漸推動歐盟各類消費品的生產廠家進一步提高生態(tài)保護，使產品從設計、生產、銷售到使用，直至最后處理的整個生命周期都不會對生態(tài)環(huán)境帶來危害。生態(tài)標簽同時提示消費者，該產品符合歐盟規(guī)定的環(huán)保標準，是歐盟認可并鼓勵消費者購買的“綠色產品”。如果生產商希望獲得歐盟生態(tài)標簽，必須向歐盟各成員國指定的管理機構提出申請，完成規(guī)定的測試程序并提交規(guī)定的測試數據，以證明產品達到了生態(tài)標簽的授予標準。歐盟對于每一種產品都規(guī)定了相應的環(huán)保性能標準，這些標準主要是關于自然資源與能源節(jié)能情況、廢氣（液、固體）及噪音的排放情況等。
　　⑧根據1998年廣東省政府頒布的《廣東省生態(tài)公益林建設管理和效益補償辦法》，廣東省從1999年開始，對省核定的生態(tài)公益林最初按每年每畝2.5元的標準給予補償（低于禁伐林木給生態(tài)公益林經營者造成的實際損失），2000—2002年補償標準提高到4元（相當于所造成的損失），2003—2007年補償標準又由原來的4元提高到8元（高于所造成的損失）。補償標準的逐步提高，對保障廣東省生態(tài)公益林的穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用。再如1999年從陜西、甘肅和四川開始實施的退耕還林工程，2000年就迅速擴展到西部13個省（市）的174個縣，2002年工程正式展開后已擴展到全國25個省（區(qū)、市）的1897個縣。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委法規(guī)司）