國外城鎮化發展戰略成敗及啟示

　　加快推進城鎮化進程，是當前優化城鄉和區域結構、擴大國內需求的最有效途徑，也是加快轉變經濟發展方式的重要內容。近年來，我國城鎮化穩步發展，2009年城鎮人口占總人口比重達到46.6%。但總的來看，我國城鎮化水平仍明顯滯后于工業化和經濟發展水平，不僅遠低于發達國家，而且也低于世界平均水平近5個百分點。與此同時，在我國城鎮化進程中，還出現了諸如“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”、部分特大城市過度膨脹、中小城鎮發育不足、城鎮功能定位趨同等許多矛盾和問題。這些問題并非我國特有，在世界其他國家的城鎮化過程中也或多或少地出現過。研究并借鑒國外城鎮化過程中的成功經驗和失敗教訓，對于推動我國城鎮化健康穩定發展、化解城鄉二元結構、加快轉變經濟發展方式，具有重大意義。
　　一、美國以“大都市圈”作為城鎮化的主導方向
　　美國是高度城鎮化的國家，全國有50個州，3043個縣，35135個市、鎮（村），基本實現城鎮（村）一體化和農村城市化。美國實行市場為主導的開放式城鎮化進程，完全打破區域間的隔離封閉，從全國整體出發進行城市規劃，采取圈域經濟“都市圈”模式，建立起由國際性大都市、全國性中心城市、區域中心城市、地方小城市和中心鎮等共同組成的城鎮體系。
　　大城市優先發展是美國城鎮化的主導方向。19世紀末，美國進入大城市建設時期。東部地區首先崛起，并以紐約為中心沿大西洋西海岸擴散發展。這一階段，美國城市化水平較低，經濟活動主要集中于東北部地區，形成了波士頓、費城、紐約和查爾斯頓四大經濟中心，城市間經濟聯系日益增強，全國經濟呈現出一體化雛形。伴隨工業化迅猛發展和西部地區的大規模開發利用，20世紀初，大城市在國民經濟中的地位更加突出，并形成了以芝加哥為中心的中西部重工業區。20世紀20年代，美國城市人口超過農村人口，城市發展進入新階段，主要標志是出現“大都市區”：一些規模較大的城市超越原有地域界線，將周邊地區納入城市化軌道，并與中心城市融為一體，形成功能集中的城市中心商業區和以居住功能為主的郊區。20世紀60年代后，美國的“大都市區”發展進入更高層次，出現了大都市連綿區。“大都市區”的經濟活動在地理上更集中，人口密度大幅提升，一體化程度更高，有力地推動了新興工業的產生和產業群的發展，也進一步加快了城鎮化進程，最終依靠大城市和中心城市形成了“大都市區”、城市圈或衛星城集中的城市帶，并有效帶動了周邊中小城鎮的發展，縮小了城鄉間差距。在這一過程中，各種生產要素處于開放并充分流動的狀態，有效推進了城鎮化的發展。
　　加強規劃是美國小城鎮穩步、健康發展的保障。美國政府在城鎮化過程中，十分注重小城鎮發展，不斷出臺、更新城鎮規劃，促進小城鎮與大城市協調發展。小城鎮發展規劃始于19世紀末，是與美國的大城市建設一起發生的。最初，小城鎮發展規劃主要關注城市間的聯系紐帶和城市對農村腹地的輻射等問題，在這種背景下，一些有一定發展基礎的小城鎮進入到城市發展規劃體系，與此同時，大批小城鎮主要分布在美國州際公路和市際公路主干線上。第二次世界大戰后，美國政府對城市發展規劃進行較大調整，小城鎮發展規劃強調功能定位的個性化，對住宅區、商業區、工業區予以合理布局，每一分區的規劃又必須服從該城鎮發展總體規劃，同時還要與州、地區性總體規劃和交通規劃相銜接、相配套。無論是小城鎮發展總體規劃還是分區規劃，都從長遠出發，對公共設施的服務能力留有充分發展余地，并對以后需要重修、擴建的項目也在規劃中一并考慮。此外，小城鎮發展規劃的法律約束性極強，不會因人為因素隨意改變和調整。小城鎮發展規劃的長遠性和法律約束性，從根本上保證了美國小城鎮建設的穩定性和規范性，使得美國小城鎮得以健康穩定發展。
　　交通基礎設施的跨越式發展是美國城鎮化得以快速推進的前提。美國的交通發展經歷了“運河時代”、“汽船時代”和“鐵路時代”幾次重大變革，在城鎮化進程中發揮了不可替代的作用。以鐵路發展為例，橫貫東西的鐵路成為聯結東西部地區的大通道，交通運輸結束了西部的封閉狀態，使東部的人力資源、先進的科技文化和充裕的資金被輸送到西部地區，促進了西部農業經濟專業化發展，加速了農村勞動力向城鎮的轉移；此外，西部農產品迅速運到東部，東部工業品流入西部，加強了東、西部地區間的貿易聯系，促進了全國統一市場形成。隨著鐵路的鋪設和延伸，以及后來高速公路的網絡化發展，原有的大城市得以迅速擴張，大都市區和都市圈逐步形成；與此同時，一批沿五大鐵路和高速公路沿線建立的中小城鎮也茁壯成長。交通基礎設施的大發展是美國大都市區化、都市圈以及衛星城城市帶能夠形成和發展的前提，是大、中小城市協調發展的要素之一，也是區域性城市化發展的堅實基礎。
　　過度郊區化引發了經濟、社會和環境等一系列問題。城鎮化過程中過于倚重“大都市區”和中心城市，也必然會帶來一些負面影響。20世紀上半葉，美國城市快速發展的同時，城市中心出現了交通擁擠、環境惡化、住房緊缺等問題，城市郊區由于占地廣、綠化多、空氣清鮮、房價相對便宜，得到大多數人群的青睞，經濟活動和日常生活開始由城市中心向郊區轉移，由此產生了美國城鎮化進程中很典型的“郊區化”現象。到上世紀60、70年代，美國許多城市的郊區化程度越來越高，產業布局也開始向郊區轉移。1970年，美國郊區人口超過了中心城市和非都市區人口。郊區化雖然降低了人口密度，縮小了城市與郊區、鄉村之間的差距，從一定程度上加快了城鎮化步伐，但過度郊區化也造成了土地資源的嚴重浪費。同樣是上世紀60、70年代，美國農田流失速度從平均每年110萬英畝增加到310萬英畝，十多年間增長了近2倍。過低的人口密度也增加了公共交通、教育、文化、警力等社會服務和水、電、氣等基礎設施的開支，許多州政府因此出現財政赤字。過度郊區化也造成汽車廢氣污染從城市蔓延到郊區，加重了人類活動對生態環境的破壞。伴隨著過度郊區化，城市中心的衰落、大城市失業率上升等問題也日益突出。郊區化的蔓延引起了美國政府和社會各界的反思，一些地方政府提出了“精明增長”理念，強調土地利用的緊湊模式，由政府劃定“城市拓展界限”，采取行政和經濟手段，抑制郊區化的過度發展。
　　二、日本多層次、多類型城市協調發展
　　與美歐等老牌發達國家相比，日本的城鎮化在速度上很引人注目。1945—1970年，日本城鎮化水平由27.8%提升為72%，年均增長1.77個百分點，一舉躋身為世界高城鎮化水平國家行列。高速度之外，日本的城鎮化擁有很多值得借鑒的地方，主要體現在以下四方面：
　　一是大力開展多層次、多類型的城市規劃。日本在城鎮化過程中非常注重城市發展規劃的制定和實施，政府根據不同時期、不同地區出現的不同問題，具體安排規劃目標，再把規劃目標化解為實施項目，由相關主管部門負責組織實施。第二次世界大戰后，面對百廢待興的局面，日本政府通過了《戰災地復興規劃基本方針》，明確規定要細化功能分區標準、強化對建筑物覆蓋密度的管理。隨后，又出臺了關于土地利用規劃、道路和公園等主要城市設施以及建筑規制等方面的規劃標準。1955—1970年的15年間，日本經濟高度增長，城鎮化率也從56.1%急速上升到72.1%，日本社會全面步入城市時代。為防止部分城市規模過大、縮小區域間經濟發展差距、實現全國均衡發展，日本政府開展了多層次區域空間規劃，其中最有特色和最富有成效的空間規劃主要有“全國綜合開發規劃”、“大都市圈規劃”和“地方都市圈規劃”。1970—1980年，日本受石油危機的影響從經濟高度增長期轉入穩定增長期，城鎮化水平從72.1%進一步上升為76.2%，增長速度有所放緩。在這一時期，政府編制了《第三次國土綜合開發規劃》，提出了“定住圈”構想，按區域分別制定人口、就業、家族、生產所得等定量目標，據此來協調各級城鎮的發展。1980—1990年，日本開始步入后工業化社會，人口向城市集中的過程趨于穩定化，城鎮化水平由76.7%小幅上升到77.4%，大量人口集中于東京大都市圈。日本政府于1987年編制了《第四次國土綜合開發規劃》，提出構筑“多極、分散型國土”，將“構筑交流網絡”作為國土開發的基本目標，加快推進全國交通通訊網絡建設，擴大生活和經濟活動圈域，在形成便捷交通網絡的基礎上，逐步實現國土均衡發展。此后，日本政府又修訂了《城市再開發法》，啟動了“再開發地區規劃制度”，在城市規劃過程中重視社會公眾的參與，由政府規劃轉向合作型規劃，使規劃目標更符合社會利益和民眾需求?？v觀日本城鎮化發展歷程，日本政府根據不同時期的特點不斷制定并完善城鎮發展規劃，形成了包括區域規劃與城市規劃在內的較為完善、連續的規劃體系，保證了日本城鎮化的健康穩步發展。
　　
　　二是積極發展農村教育有效促進農村剩余勞動力向城鎮轉移。戰后，日本政府頒布了《基本教育法和學校教育法》，規定所有適齡人口的義務教育從6年延長至9年；20世紀80年代，又普及了高中教育，使40%以上的農村適齡青年跨入了大學校園。此外，政府在農村推行了一套職業訓練制度，為農村謀職者提供各種學習機會，鼓勵企業和社會團體對農民進行職業技能訓練，使他們獲得勞動技能并適應工業化所需的工作環境。大力發展教育，尤其是農村教育和職業教育，使農村剩余勞動力得以順利向城鎮和工業轉移，為城鎮發展提供了大批熟練勞動者和技術、管理人才?？梢哉f，農村人才向城鎮集聚，是日本城鎮化迅速推進的重要因素。
　　三是通過衛星城和町村合并計劃促進日本中小城市協調發展。日本堅持小城鎮建設與大中城市發展相銜接，形成以中心城市為依托，中小城市為網絡，小城鎮星羅棋布的城市化體系。一方面，日本政府將“母都市—綠化隔離帶—衛星城”的發展模式納入法定城市規劃，大力發展城市圈。以東京城市圈為例，該城市圈以東京為中心，半徑達100公里左右。在距東京市中心40—50公里的范圍內，配置了12個衛星城，每個衛星城容納10萬人；在東京外廓70—80 公里的范圍內培育了一批地方中心城市，每個城市人口規模達20萬人；在這些地方中心城市的周邊又配制了一批衛星城。同時，在母都市（即東京）內部，以20—30萬人口為單元劃分“單能都市”（即功能相對自立的城市組團），并在每一個“單能都市”的中心劃定商業地域，“單能都市”之間則由楔狀綠地或內環狀綠地分割。上述發展模式的實施，不僅減輕了原有大城市的壓力，也充分發揮了大城市在城鎮化過程中的輻射作用，促進了大批中等規模城市的迅速發展。另一方面，日本在不斷擴大原有城市規模的基礎上，采取了“第二條腿走路”方法，通過合并村鎮建立新城市。1955年，日本政府頒布了《町村合并促進法》（“町村”即農村），使日本町村數從1950年的10411個減少到1975年的3257個，城市數相應從214個增加到641個。通過村鎮合并，原有小城鎮面積急劇擴大，各種資源更加集中，聚集效應得以充分發揮，實現小城鎮與大中城市的協調發展。
　　四是因地制宜形成個性地域從而創建特色城鎮。這在小城鎮發展方面顯得尤為突出。據統計，上世紀80年代日本有117個市鎮村被政府指定為個性地域；90年代以來，先后又有22個具有歷史、地理、風土、文化等不同特點的市鎮村被政府指定為個性地域，成為個性地域的發展樣板。以大分縣為例，上世紀80年代初，大分縣發起了“一村一品”運動，鼓勵運用地方資源生產本地產品，本地產品既包括農產品，也包括歷史遺址、文化活動和旅游名勝等。大分縣首府大分市西北20多公里處的湯布院鎮是該縣開展“一村一品”運動成功典型。湯布院鎮充分利用豐富的溫泉等自然資源，在保持土地原始形態的基礎上，開發特色鮮明的旅游產業，帶動了全鎮經濟快速增長。通過個性地域的發展模式，日本小城鎮一改以往資源分散、結構趨同等局面，向地方化、田園化、個性化方向發展，小城鎮的地方文化和產品培育成新的經濟增長極，形成濃厚的地方特色，不但促進了當地經濟發展，還避免了城鎮化過程中產業趨同、千城一面的現象。
　　三、拉美的超前城鎮化帶來“城市病”、“貧民窟”等一系列經濟社會問題
　　從20世紀30年代開始，伴隨著工業化的步伐，拉美國家搭上了城鎮化的高速列車，城鎮化水平大幅提升。1980年，拉美城市人口占總人口的比重為64%，1990年上升為71.9%，1997年進一步上升到77.7%，城鎮化水平與西方發達國家接近。但拉美的工業化進程和經濟發展嚴重滯后于城鎮化，同期人均GDP僅為西方發達國家的1/5—1/10，因此城市規模雖大，但發展質量普遍不高，而且社會問題叢生。
　　一方面，大城市過度發展引發了拉美“城市病”。1950—1980年，拉美進入城鎮化加速期，城鎮化率由41.6%提高到65.6%。拉美各國政府同樣采取了大城市優先發展的戰略，采取各種措施加強大城市基礎設施建設，擴大就業機會，增強大城市對移民的吸引力。在這些措施的作用下，拉美的大城市在數量和規模上都得到了迅速提升，100萬以上人口的大城市由7個增加到48個；各國首都人口密度大增，普遍集中了該國總人口的40%以上，最高的達66%；墨西哥城的人口由300萬人增加到1500萬人，圣保羅由250萬人增加到1350萬人，里約熱內盧由290萬人增加到1070萬人，布宜諾斯艾利斯由530萬人增加到1010萬人，都成為世界級超大城市。這些超大或大城市集中了過多的人口和資源，不僅對邊緣地區尤其是中小城鎮的發展產生排斥效應，進一步加劇了地區間發展的不平衡，同時也帶來大量資源、環境及社會問題，形成諸如城市空氣質量惡化、水源被污染、交通堵塞、住宅擁擠、貧民區無序擴張、犯罪率上升等一系列“城市病”。
　　另一方面，工業化大幅落后于城鎮化導致貧民窟泛濫。拉美國家的工業化進程遠遠落后于其城鎮化水平，截至2000年，拉美的城鎮化率已超過75%，但工業化率僅為30%。滯后的工業化和經濟發展水平難以創造出充分的就業機會，滿足不了城鎮化過程中大量農村移民的就業需求。大批農民來到城市后，由于缺乏就業機會，收入水平低下，生活困苦，無法在城鎮買房安居，因此只能通過非法“侵入”手段，在城市閑置土地上自建住房。這些自建住房因沒有列入市政部門規劃，所以政府很少對居住區內的基本建設進行投資，導致居住區內基礎設施和公共服務極度匱乏，逐漸變成城市貧困階層聚居的貧民窟。拉美近40%的農村移民聚居在大城市貧民區，大部分居民都沒有穩定的就業崗位和收入來源，更沒有社會保障和社會福利，對社會不滿情緒很高，因而毒品買賣和色情服務猖獗，犯罪率居高不下，成為威脅社會穩定的重大隱患。
　　四、外國城鎮化進程中的得失對我國的啟示
　　第一，協調發展大中小城市。無論是美、日等發達國家，還是拉美國家，城鎮化過程中都采取過帶有“偏向性”的發展策略，即集中資源優先發展大城市特別是中心城市。這一策略盡管有利于加快城鎮化進程，但負面后果也十分明顯，容易導致大城市規模過度擴張、城鄉差距拉大、過度郊區化等問題；拉美的教訓尤其表明，城市不是越大越好，城鎮規模過大、過于集中，容易產生“城市病”等一系列嚴重的經濟社會問題。因此，城鎮化不能僅靠中心城市的發展來單輪驅動，要實現大、中、小城市和小城鎮協調發展。針對我國二元經濟結構的現實，當前應當更加注重發展地區性中心城市、中小城市和小城鎮，仿效日、韓等國建設“大城市—衛星城—小城鎮”的城鎮網絡體系，既充分發揮大城市的集聚效應，也積極發展各類小城鎮，從而逐步縮小地區差距和城鄉差距。
　　第二，制定長遠的區域和城鎮發展規劃。國土與區域發展規劃是政府引導經濟社會發展、加強宏觀調控的有效手段。美、韓等國在城鎮化進程中，都十分重視國土、區域和小城鎮發展規劃的制定，并根據時代變化不斷更新、完善各類規劃。科學的規劃可以確保城鎮化有序、穩定推進。我國土地資源少，城市用地與耕地、水資源承載能力之間的矛盾十分突出，因此，在推進城鎮化的過程中，各級政府必須建立完整的國土、城鎮規劃體系，根據各個時期、各個地區面臨的具體問題確定規劃目標，在廣泛征求社會各界尤其是民眾意見的基礎上科學編制規劃，加強對土地資源的宏觀管理，合理布局城鎮和產業體系，把握好集中與擴散之間的度，減少資源浪費，確保城鎮和經濟發展穩定有序，避免走拉美城鎮化發展的老路。
　　
　　第三，進一步發揮好政府在城鎮化過程中的管理調控職能。我國與日、韓等國都具有東亞文化的共性，政府在經濟活動和社會生活中的地位和影響非常突出，政府干預在以往的經濟社會發展和加速推進城鎮化的過程中發揮了積極作用。今后，各級政府應進一步加強對城市發展的宏觀管理，一方面通過投資、稅收、土地等政策引導城鎮發展建設，加強城鎮基礎設施和承載能力建設，提高城鎮公共服務的質量和水平；另一方面積極消除不利于城鎮化進程的體制和政策障礙，尤其是引導農村勞動力向城鎮合理有序流動，適時調節城市發展節奏，既加快提升城鎮化水平，又防止部分城鎮盲目發展。
　　第四，優先發展交通基礎設施配合城鎮化進程。美國、日本等發達國家的城鎮化歷史都證明了，交通對城鎮尤其是城鎮網絡的發展至關重要。近年來，我國在鐵路、高速公路、機場等交通基礎設施的建設上取得了很大成績，但考慮到我國國土遼闊、平地少山地多、人口分布極不均衡的現實，我國城與城之間，特別是城鄉之間的交通條件還亟待提高。今后可以適度超前發展交通基礎設施，興建或改擴建更多的高速鐵路、高速公路和支線機場，進一步完善交通系統結構，提高省際、市際、縣際的道路通行能力和速度；同時還要進一步提升交通運營和管理水平，加強各種交通手段間的無縫連接，形成全國便捷的交通網絡，促進各種生產要素自由流動，擴大生產生活的圈域，全面提升城鎮化的廣度和深度。
　　第五，積極發展農村教育是城鎮化的助推器。日本和韓國通過大力發展農村基礎教育和職業培訓，有效提升了農民的技能和素質，既加速了城鎮化的步伐，也使得農村移民進入城鎮后有能力獲得較好的工作機會，提高在城鎮的生存和發展能力，避免了拉美城市貧民窟的出現。目前，我國農村教育水平還相當落后，現有農民中90%左右學歷在初中以下，農村勞動力平均受教育年限僅為6.33年。農民文化素質低、非農技能差，無法適應現代大工業對雇員知識和技能水平的要求，進城后普遍只能從事簡單低技能勞動，難以在城鎮獲得良好的生存和發展機會，將來面臨重返農村的壓力。因此，必須大力發展農村教育，在基礎教育的資源分配上要扭轉過于偏重城鎮的傾向，加大對農村和農民工子弟義務教育的投入力度；積極發展面向農村和農民工子弟的高中階段教育，幫助更多的農村學子進入高等學府；加強農村職業教育，引導企業到農村參與職業教育辦學，為工業化和產業升級及時提供相匹配的高素質勞動力，提高人口城鎮化的質量。■
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