質詢權和詢問權閑置的成因與行使

□ 王世智

質詢案和詢問是地方組織法和監督法賦予人大及其常委會對同級“一府兩院”實行監督的兩種主要形式。通過質詢對違法行為帶有批評性質，對警示和預防腐敗有很好的效果；通過詢問對有關議案或報告存疑不懂的問題弄清楚、問明白，便于審議。但這兩種監督方式長期以來被束之高閣，行使得很少。筆者就其成因與兩者的區別應用談點粗淺看法。

一、質詢和詢問權閑置的成因

1.宣傳不到位，不會行使。各級人大機關對現有法律中關于質詢案和詢問權的規定，宣傳得不深不透，沒有像行使議案、建議權那樣，經常宣傳，反復講，使代表人人明白，導致許多代表對質詢案和詢問的概念不了解，運作程序不熟悉，甚至有些代表根本不知質詢是怎么一回事。人代會上，沒有專門指導質詢和詢問的工作機構，對質詢案和詢問作業務指導。提質詢案不同于提建議，必須符合法定人數，要經過一定的法律程序，比較復雜，許多代表不會提。審議大會議案的時候，人云亦云，不懂裝懂，不知怎樣詢問，向誰詢問。

2.認識不到位，不想行使。由于質詢是一種比較嚴厲的剛性監督手段，人們對質詢的認識有差異，不盡一致。一是從黨委到人大，一般來說，不希望提質詢案。這也是質詢案往往難于由人大主席團或人大常委會主任會議決定交由受質詢的機關答復的原因之一。有質詢案，一怕捅婁子，二怕“家丑”外揚。其次是“一府兩院”認為當面質詢，就是出它們的洋相。雖然“一府兩院”等國家機關及其負責人，由人大選舉產生、任免，應對人大負責，受人大監督，一旦人大及其常委會提出質詢案，決定交由受質詢機關答復，有關部門無法回避和拒絕，只能接受質詢。但因為這些部門手中掌握著各種權力，聽慣了甜言蜜語奉承話，聽不得半句逆耳忠言批評話。質詢須當面鑼對面鼓地向受質詢的單位提出責問，容易得罪人；而受質詢的部門大多是掌握著人、財、物和審批等某項權力的實權單位，怕質詢后關系弄僵，今后辦事受刁難，因而不想輕易去捅“馬蜂窩”。

3.履職不到位，不愿行使。由于現在各級人大代表中，官員代表占有一定比例，大多數還是國家機關或部門的負責人，他們不愿也不可能提質詢案或詢問。來自基層沒有一官半職的人大代表，有的在大會分組審議工作報告等議案時，沒有圍繞審議議題發過一次言，沒有領銜提出過一件建議。有的雖然對有些問題看在眼里，即使想行使質詢和詢問權，可能也不會被決定交由有關機關答復，提出詢問問不到點子上，無人正面回答，怕人指責為“小題大做”。因此，大多數代表只是抱著“開開會、舉舉手、拍拍手、畫畫圈”的態度“盡職盡責”算了。

二、質詢與詢問權的異同與行使

質詢是一種較嚴厲的剛性法律監督方式。一般而言，應該是對事關大局、事關民生的重要問題和比較重大而又存疑問題提起，要求作出滿意的解釋，具有質問、追究的作用。

而詢問是向有關國家機關詢問事情、了解情況的行為。其目的是了解情況，以便于對報告或決議進行審議和表決。

質詢和詢問都是法律賦予人大及其常委會的監督方式。兩者相比，只是前者“問”、“答”的程序比后者復雜一些，為正確行使好質詢權和詢問權，須明晰兩者之間的不同。

一是質詢和詢問的性質、目的不同。質詢，是各級人大及其常委會的一種剛性監督方式，而詢問不具有議案和監督的性質。提出質詢案的目的是要糾正“一府兩院”的違憲違法行為和工作中的重大失誤，而詢問是在人代會或人大常委會會議期間審議議案或報告時，對不清楚的問題進行了解。

二是質詢和詢問的主體、對象不同。地方組織法和監督法第二十八條和第三十五條規定，提質詢案的主體，是地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表10人以上聯名、設區的市以上人大常委會組成人員5人以上聯名、縣級人大常委會組成人員3人以上聯名，且必須以書面形式提出，寫明質詢對象、質詢的問題和內容，這樣才符合法定人數和要求；而詢問的主體是各級人大代表和人大常委會組成人員，它沒有法定人數的規定，可以一個人提出，也可以幾個人聯合提出，也無須書面及其他嚴格要求。

根據地方組織法規定，在人民代表大會會議期間質詢的對象為本級人民政府及其所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院；在本級人大常委會會議期間為人民政府、人民法院、人民檢察院；鄉鎮人大代表質詢的只能是本級人民政府。而詢問的對象是與正在審議的議案或報告有關的國家機關和有關問題。

三是質詢和詢問的問題、指向不同。質詢的問題必須是被質詢對象職權范圍之內、對有關國家機關及其所屬部門工作認為有缺失、過失、過錯甚至有違法違規行為等，有必要通過質詢加以改進或及時糾正，需要明辨是非、糾正違法違規行為、明確責任的重大問題。而詢問的問題是正在審議的議案或報告有關的事實不清、原因不明、有存懷疑等相關事項向有關國家機關負責人提出，要求解釋或答復的問題。因此，質詢與詢問的內容也應該有所不同。質詢應該是事關改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的事項；詢問應該是一般性、局部性、事務性的事項；提出質詢案應該是在多次詢問無果的情況下提出為好。

四是答復和說明的范圍、形式不同。地方組織法規定，質詢案由人代會主席團會議決定交由受質詢機關在主席團會議、大會全體會議或者有關的專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。質詢案以口頭答復的，應當由受質詢機關的負責人到會答復；質詢案以書面答復的，應由受質詢機關的負責人簽署，由大會主席團印發會議或者印發提質詢案的代表。而詢問沒有嚴格的法定程序，一般是人大代表或常委會組成人員在審議議案或報告時，有關國家機關派人或負責人員到會，聽取詢問，隨問隨答即可。