中國公眾參與的問題與前景

■蔡定劍

中國公眾參與的問題與前景

■蔡定劍

公眾參與的概念

公眾參與的概念和理論大約是上世紀九十代開始傳入中國，并逐步升溫、興起。近年來有一些初步研究公眾參與的著作問世。但公眾參與在我國僅僅是有些地方性實踐，對這一理論的研究仍然非常缺乏，公眾包括一些官員使用的公眾參與概念是模糊而缺乏科學的確定性。當下國內人士提到公眾參與的時候，往往只會想到公眾參與的一些表面現象，例如公示、聽證、咨詢、公開征求意見等等。俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學者，他認為，公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。他所指的公眾參與是非常泛義上的一個概念，包括：投票、競選、公決、結社、請愿、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯、檢舉、對話、辯論、協商、游說、聽證、上訪等等。他理解的公眾參與的范圍非常廣泛，從民主選舉到民主決策，從民主管理到公民的街頭行動。

從百度里搜索，公眾參與是一個很實際的描述性概念，它是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。

但在我看來，上述概念不失過于寬泛。所謂參與（Participation）就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為；而對公共機構來說參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達成決議。但是，作為一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。它是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話，遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。

公共參與這個概念強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性。其中，公共機構是公眾參與的主體，而且是主導方。公眾是參與方，一般是被動方。但是，中國公眾參與有自己的特點，公眾還不完全是被動方，有時在公共機構決策和治理過程中，公共機構沒有主動開放公眾參與的情況下，來自民間的和社會的力量通過媒體、網絡等公眾輿論的手段，對某一公共決策或治理行為施加影響，迫使公共機構與公眾產生互動過程。公眾參與的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務決策、公共治理。公眾參與的方法是參與雙方能產生互動的各種行為。所以，我們所說的公共參與排除以下兩點：

第一，公眾參與不包括選舉，不等于政治參與。我們研究的公眾參與不是泛泛意義上的公眾參與，而是作為一種新生的民主制度來闡釋的。它是與代議制民主相對的，是作為代議制民主的一種重要補充形式的民主制度。當然，它不能包括、更不能取代以選舉為核心的代議制民主的本身。

第二，公眾參與不包括街頭行動和個人、組織的維權行動。如信訪、維權行動和集體申訴等，也不包括如游行示威罷工等街頭行動，街頭行動是一種意見表達，但不是一個政府與公眾互動決策和治理的過程。不把街頭行動納入公眾參與也是一種政治上的考慮，有助于規范中國的公眾參與。

公眾參與在當前中國的發展主要可分三個層面：在立法領域，公眾參與主要有立法聽證和立法游說；在政府決策和公共治理領域，公眾參與主要有環境保護、公共預算、城市規劃、公共衛生、公共事業管理等；在基層治理方面，公眾參與主要有農村村民民主治理、城市社區中的民主治理、新型居民區中的業主自治。

公眾參與在中國的發展特點

公眾參與成為廣泛的社會行動和熱門的政治話語是本世紀初以后的事，特別是2003年以后發生一系列的公眾強烈要求參與的事件，使公眾參與越來越成為中國的社會熱點和焦點問題。

公眾參與在中國興起有它社會政治發展的邏輯。這就是市場經濟的改革和發展，公民的財富和利益日益增加，獨立、多元的經濟主體日益成長和壯大，獨立、多元化的利益產生獨立和多元的權利訴求。而舊的以管制為目的的法制有的嚴重不適應公民要求，政府在市場化過程中自身也被利益化了，因而公器私用侵害公民權利非常嚴重。如城市拆遷和農村征地中的利益掠奪和利益侵害就是這種表現。中國近幾十年城市現代化高速發展過程中，城市規劃幾乎是沒有作用的，中國公民開始越來越強烈地、自發自覺地為自己的權利而斗爭。權利保護的要求通過社會的、傳媒的、司法的和政治參與的各種途徑表現出來。這就出現近幾年中國公民社會與政府和法律尖銳沖突的景象。它使我們強烈地感到，來自社會民間的力量正在強烈地沖擊著中國的現行體制，強烈地要求參與公共事務決策，即政策和法律的制定過程，以及參與行政執法和對政府的監督過程。

公眾參與在政治上得到認同。中共十六大提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與。”并對推進參與式的民主決策提出了具體意見：“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度等。”對公眾參與和協商民主理論國家領導層很快作出積極反應，其中有很大的政治考量因素。自上個世紀八十年代末以后，中國的政治改革由“體制”改革變成了“方法”和“技術”的改革。有觀點認為：涉及到民主、選舉、黨的領導的改革可能削弱黨的權力，因而變得敏感不可為。但是，政治體制改革被作為黨的執政合法性的一種普遍社會訴求，而又不得不提起。所以，在每次黨的代表大會上雖然還是要提政治體制改革，但越來越沒有具體內容。當公眾參與，特別是協商民主理論被翻譯進來后，一些黨內知識分子認為它是可以提升國家民主新的增長點的一種民主形式。一些學者的解釋是，參與式民主是西方學者在批判代議制民主后提出的，他們認為它是可以替代選舉民主或代議制民主的一種新的民主形式。對公眾參與這種政治上的高度肯定，使民間自發增長的公眾參與有了政治依托和發展空間。知識分子、媒體和公民社會借助這種政治話語，推行公眾參與的各種改革，踐行公眾參與，拓展公眾參與公共決策和治理的空間，從而大大促進了公眾參與在中國的蓬勃發展。

盡管中國的公眾參與開始出現，但并沒有形成有效的制度，參與面臨著重重的困難和阻力。發展很不平衡，效果也并不理想。只能說這些公眾參與的意義代表著一種要求與希望。公眾有強烈的參與要求，但是法律支持不足，而政府部門不太支持公眾的參與，使得參與很大程度上是以維權的方式出現。

目前，公眾參與有一些是地方政府的改革創新，有一些是學者推動的試點，有一些是公眾推動起來的公共事件。它的發動形態有兩種：

一是政府主動提出的公共議題進行的公眾參與，政府主導參與。其中有一些是真實的參與，如在環保方面和立法方面，這些參與取得了良好的效果。有一些是假參與，參與只是為了過法律關，甚至通過程序把參與變為操作的結果。

二是公眾提出的公共議題，多數的議題得不到政府的反應，并不能成為有效的公眾參與，而只是一些公眾的行動或建議。少數公眾議題通過各種因素成為公眾參與很好的案例，但是，它有不可復制性，而不能成為制度。這是中國公眾參與的困境。所以，中國公眾參與具有以下特點：

第一，外力推動性。中國的公眾參與不少是自下而上、由外至內的壓力推動型。縱觀公眾參與的歷史發展和橫觀公眾參與的許多有影響的標志性的公眾參與事件，無不以公眾推動和來自民眾的壓力有關。公眾發動公眾參與提出公共議題的方法主要有：向政府上書、提出政策或法律專家建議稿，提起法律程序如行政訴訟等，在媒體上作出報道、發表評論，提出公開質疑等。公眾參與的這些手段的作用在于讓某一事件成為公共事件，進入公眾視野。

這一特點反映了我國目前政府公眾參與開放得不夠，政府還不能滿足廣大民眾日益增強的公眾參與的要求。這種圧力型的公眾參與并不是一種正常的公眾參與，政府處于被迫狀態，對政府的合法性和形象會造成不利的影響，有的可能會具有風險。所以政府需要進一步開放公共事務決策中的公共參與，才能變被動圧力性公眾參與為政府主動性公眾參與。

第二，媒體傳動性。公眾參與靠多種合力作用才有效，媒體在其中起著關鍵性的傳動作用。由于公眾參與很多靠外發型的推動，而不是靠政府內在的動力。所以某一種力量有時很難改變政府的決策，參與的發生往往通過某個學者或公民發起，律師或權威專家響應支持，各種媒體或網絡轟炸性報道，從而引起政府的高度重視。公眾參與是通過某一社會問題聚焦成為公共事件，由眾多的公眾參與才產生效果。很多公眾參與成功的案例都可以看到這樣一種過程和形成的合力。

第三，政府改革型。政府發動公眾參與都是以改革的名義。目前政府采用的公眾參與方式主要有聽證、公開聽取公眾意見、展示和咨詢、民意調查、座談會等，方法簡單，形式有限，而且這些形式使用起來也非常僵硬，有的成了裝飾性的形式主義。如城市規劃已經規定規劃草案必須要有公開展示，但實際上一些地方目前最多是在規劃大廳搞一個公告、展示。公眾看不到、也看不懂那些規劃圖紙。沒有動員、激發和用公眾可達性的方法做公眾參與，就不可能有真正的公眾參與。聽證會已經被廣大公眾認為是一種假戲假唱的形式，在價格聽證方面使聽證會戴上“逢聽必漲”的不好名聲。

公眾參與在中國目前尚處于初始階段，公眾參與呈形式化、表演化和被操縱的危險。一些政府在公眾參與上的態度也是矛盾的：一方面覺得參與式民主有可控性，想發展這一民主形式；另一方面又不愿意為參與式民主付出時間和金錢，認為參與式民主會影響發展和效率。由于公眾參與也不是法律的硬性要求，又沒有對人民負責的政治壓力，所以一些政府對公眾參與的動力嚴重不足。

公眾參與的問題與前景

在我們國家的很多領域，公眾迫切需要參與。公眾參與能給政府決策和治理提供豐富的制度資本，如果建立某種公眾參與就可以大大改善政府決策和治理狀況，從而提高政府的合法性，更好地實現“以民為本”的執政理念。公眾參與還可以提高政府依法行政的法治水平。在城市規劃中，推行公眾參與將從根本上有利于和諧社會的建立。公眾參與可以從根本上解決當前城市拆遷中出現的“釘子戶”和暴力拆遷問題。沒有公眾參與的城市規劃必然導致大量的上訪和暴力抗爭，強拆是造成城市居民與政府沖突和社會不穩定的重要原因。有事先的公眾參與，就不容易有事后的暴力抗爭。可見，公眾參與是建立和諧社會的最重要途徑。

參與式民主在當前無疑面臨著困境，一是缺少制度基礎，二是少有法律保障，這使得公眾參與缺少系統而呈碎片化。我們看到公眾參與在一些實踐層面已經做起來，但我們看到的景象，都是一些孤立的點，而沒有連貫的面。參與都是一些斷斷續續的片段，沒有成為各部門普遍存在的常規制度。

讓公眾參與變成法律上的剛性規定。中國目前各方面的公眾參與要不要做仍然靠政府領導的“意愿”，而不是法律設定的程序。由于法律的缺陷和政府的動力不足，中國公眾參與的發展，民間力量的推動就顯得非常重要。要使公眾參與在中國有真正的發展，必須從法律上解決參與應作為政府決策和治理程序過程的剛性制度問題。如城市規劃中，應該在地區、城市的總體規劃中，在規劃圖階段，在具體規劃項目的申請、建設過程中，都必須保證公眾參與和利害關系人的意見表達機會。這樣，公眾參與才會真正運轉起來。

中國現在各地進行的公眾參與技術少、方法簡單。在現有法律規定中，只有聽證會、論證會、座談會和公開征求意見的方式。在很多人看來，一說到公眾參與就是聽證會，這是非常片面的。盡管聽證會是國外最為普遍、常用的公眾參與的有效方法，但它作用有限，主要用來收集公眾意見，還不是一種很深層的參與手段。這一引進被放大了的公眾參與（在很多人看來，公眾參與就是聽證）方法又被我們的一些政府做成形式主義和表面文章，因而失去公眾的信任。所以，沒有從方法上的改進和引進，把公眾參與做得生動、引人、有效，公眾參與在中國的命運也會陷入困境。

而國外的公眾參與方式和技術就很值得借鑒，如市民評審團、市民調查群、焦點小組、公民論壇、公共調查、公共辯論等，這些都有利于提高公眾參與的質量。我們一方面要引進這些方法和技術，另一方也要探索適合調動公眾參與的各種新方法，讓公眾參與真正地具有生命力，在中國的民主進程中開花、結果。

（作者單位：中國政法大學）