■馮興元

提高預算透明度 促進政府職能轉型

■馮興元

我國財政總盤子越滾越大，直追西方國家

我國政府的財政盤子不如西方福利國家的大，不過近年來已經變得較為可觀，直追西方國家。我國實際稅費負擔比較重，體現在稅費總額及其占我國GDP的比重上。根據財政部網站公布的材料，如果把我國政府的一般預算收入、政府性基金收入、財政專戶管理資金收入、社會保險基金收入和土地出讓收入全部加起來，那么這一較大口徑的財政收入規模在2007年占我國GDP的比重可達30%。這里面不含當年新債收入規模和一些制度外收入。如果加上約占GDP4.6%的新債收入規模，那么2007年我國政府可支配的大口徑財政收入規模約占GDP的34.6%，約達89000億元。這里沒有計算政府部門的制度外收入。根據發改委宏觀研究院有一個課題估算的數據，1999年我國政府部門制度外收入大約占GDP的4.5%。鑒于政府行政管理水平在提高，財政管理也比以前規范，我們就取其1999年數字的一半，即占GDP的2.25%作為2007年的政府制度外收入規模。納入這一數字之后，2007年我國政府可支配的更大口徑財政收入規模約占GDP的比重為36.9%。此外，根據布坎南的憲政經濟學思想，通貨膨脹率相當于對百姓的征稅。2007年我國的消費價格指數比上年上漲4.8%，可以把這個數字與上面得到的更大的財政收入規模占比相加，由此得到我國2007年政府廣義稅負為41.7%。

我國2007年政府財政盤子業已如此，2008和2009年也不會靠后，只能更大。發生全球金融危機以來，我國政府四萬億資金投入造成大量的新的政府負債，其中單單2009年末地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）就高達大約7.2萬億元，其中2009年一年凈新增3萬億元。地方政府新債陡增，必然造成我國整個政府系統財政盤子急速擴大。

近年來我國也在著力提倡責任政府和服務型政府，而且早在胡總書記上任伊始即已確立了了“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的指導思想。目前社會上也確實存在越來越多的人，日益關注政府巨大的財政盤子到底有多大，到底怎么花費。如何提高財政透明度、打造責任政府和服務型政府，成為對政府的一大挑戰。

中央與地方已呈提升財政透明度雙破局

我國目前預算透明度仍然很低。但是，過去一年是難忘的一年——我們看到我國政府財政規模日趨擴大的同時，也同時看到我國政府財政透明度有了較為明顯的提升。從中央層面看，財政部年去年開始在網站上公布中央財政收支數據，而且每月翻新月度數據。這是史無前例的進步。

在地方層面，各省財政透明度低下的情況已經由上海財經大學著名財政學家蔣洪院長對之進行了專門的量化衡量。根據其發布的《2010年中國省級財政透明度排行榜》，2009年排名靠后的省份，財政透明度得分率有了一定提高，比如2009年排名最后五位的省份平均得分率有了上升，從15%升至17%。但是，先進省份成績較去年也有大幅度的下降。越是細節的項目，公開信息就越少，得分率也就越差。部門預算項目、支出總分類項目、基金收入項目和轉移支付項目的平均得分率分別為36.3%、34.4%、19.7%和10.8%，信息透明度一路下降。

雖然我國地方財政透明度總體上不樂觀，但也絕非乏善可陳，其提升也呈破局之實。廣州市率先首次將114個黨政部門的預算公布在網上，其中政府各部門撇開不談，僅僅黨組織所涉及部門就包括市委辦，紀委，組織部，宣傳部，統戰部，政法委，市委政研室共七個部門，其他部門還涉及人大、政協、各大民主黨派、團市委，以及總工會、文聯、殘聯、紅十字會等眾多團體，甚至還涉及供銷總社這種經濟性社團。

值得關注的是，繼廣州市去年公布部門預算之后，一位廣東市人大代表在2010年2月初已經向省財政廳廳長提出了向全社會公開全部省級部門預算的建議。而在今年的北京兩會期間，代表們不僅分發到涉及45個部門、長達200多頁的預算草案大本，而且可以在會后帶回家參閱。而在此前則是冠以“內部資料”、“注意保管”或“會后務必交回”字樣的薄薄的預決算小冊子。

提升財政透明度已成地方政府制度競爭工具

如果把廣州市政府網上發布部門預算視為一場地方政府財政信息公開革命，這一點也不為過。過去上述部門預算數據只為當地和上級財政部門掌握。現在經過網絡這種渠道向著全世界公開。廣州市的做法實際上體現了一種制度競爭，在這場由它有意無意發起的競爭中，它在全國各大城市當中因拔得頭籌而勝出。廣州市無形之中為自己搞了一次成功的“城市營銷”。而且這很可能是無意之舉。不跟進的諸大城市，均將在城市之間的制度競爭中失分。制度競爭對得分者利莫大矣，而對失分者則是弊莫大矣。簡單一個例子就是外國在華直接投資。如果您是一位海外歸僑，在其他條件相同情況下，您是愿意投資到一個財政透明度高的責任政府轄區，還是愿意投資到一個財政透明度低的不負責任政府轄區？答案很簡單明了。選擇后者的情況是難以想象的。

有些人士借助廣州市政府公布的財政數字，對該市政府的一些財政支出結構提出了一些質疑。比如，有人根據公布的數字算了一筆賬：廣州市財政一年對9所機關幼兒園補貼6000萬元，其中市政府幼兒園2008年秋季有280名幼兒，財政預算支出總額為606萬元，分攤到每個幼兒頭上，一個孩子一年要花掉納稅人兩萬余元。綜合多種報道可見，雖然對于這些質疑仍需解讀，但公眾輿論對于廣州市政府公布部門預算的做法是一邊倒地支持的。很明顯，如果沒有市政府公布上述數字，一大堆的質疑也就無從產生。總體上看，廣州市政府公布部門預算的舉措，成就了該市在地方制度競爭中的優勝者地位。

財政透明度：制度基礎業已奠定，其提升已成大勢所趨

國家審計署表示要力爭在兩三年內使所有中央部門的預算向社會公開，這也是國務院相關負責部門首次為公開中央部門預算列出時間表。實際上，廣州市在公布部門預算方面捷足先登以及國家審計署的表態兩者已經確立了一種全國層面從中央到地方提升財政透明度的必然態勢。其背后，2007年4月5日頒布、2008年5月1日生效的《政府信息公開條例》功不可沒。很明顯，財政部和廣州市政府的財政信息公開都是需要有依據的，該依據無疑就是上述《政府信息公開條例》，而非《預算法》。此前的《預算法》雖然規定了預算程序，但是不涉及政府財政信息公開內容規定。

財政部公布的是該條例規定的最低主動公布要求范圍，廣州市政府公布的同樣符合條例要求，但遠遠超越了最低主動公布要求范圍。政府信息公開條例實施之日，就是各級政府需要依據條例公布政府信息之際。此外，個人和機構還可以根據條例要求有關政府部門提供進一步的政府信息。實際上，2008年5月，深圳市政府向提出書面申請的深圳君亮資產管理公司執行總裁吳君亮提供了2008年部門預算方案材料。而且2008年10月，衛生部也根據他的書面請求向他公布了一份接近完備的本級部門預算。

國家審計署力爭中央政府部門預算向社會公開，實際上一方面便利了個人和機構獲得政府信息，另一方面也便利了中央政府各大部門自身。試想一下，如果不斷有人向同一政府部門提出書面申請，要求政府提供某項可公開信息或者不可公開信息，政府處理這些申請的組織成本是非常巨大的。中央政府很多部門的一個處室只有數人，如果要處理很多書面申請，非得增加聘用大量公務員或者大量臨時工不可。其實廣州市政府網上公布部門預算，是一位公共預算觀察志愿者書面申請要求公開廣州市2009年本級部門預算的結果。個中種種考慮，估計與政府上述組織成本考慮、政府領導人的前瞻性以及廣州市本身有開放精神和“民本”意識有關。據說上海市政府也得到了要求公開政府本級部門預算的書面申請，但上海市財政局的回復是“不予公開”，說要求獲取的信息屬于“國家秘密”。顯然，上海市財政局的答復是成問題的，觸犯了《政府信息公開條例》。《政府信息公開條例》要求各級政府公開可以公開的、不是國家秘密的內容。上海市財政局至少需要公布與國家秘密無關的內容。

預算透明度一向為百姓所關心，畢竟政府用的是百姓口袋里掏出的錢。再加上政府日益側重于“政府再造”，打造“民本政府”和“民生財政”，體現重視民本和民生的儒家治國倫理，它就更應提高預算透明度。百姓從財政大盤子中看得見、摸得著的直接和間接受惠日益增多。百姓實實在在擁有的權益越來越多。這些權益會形成一種“棘輪效應”，也就是來則安之，去則不能。這些因素會導致民眾對政府財政的關注度日益提高，對提升財政透明度的要求不斷提高。與其等著民眾書面申請或者質疑，毋寧積極公布信息。

財政部日前向各地財政機關發出一份通知的征求意見稿，準備要求各地“規范、有序”地推進地方財政預算信息公開工作。該征求意見稿對各地財政預算信息公開的內容、方式和范圍作出了統一要求。這里必須指出的是，財政部只能規定財政預算信息公開的最低統一要求，但不應該阻擋地方政府更多公開財政預算信息的做法。

提升財政透明度有利于打造“責任政府”

打造“責任政府”要以政府信息公開為基礎。沒有政府信息公開，就沒有“責任政府”。中央和地方財政透明度的部分提升已經為我國打造“責任政府”創造了部分條件，雖然提升財政透明度已成必然之勢，我國政府朝著“責任政府”轉型也成必然之勢。執政為民，本身就是人心所向。正義論大師羅爾斯曾經提出“交疊共識”，指的就是每個人對于正義的觀感不同，但至少有一小部分正義觀是交疊的共識。這一共識構成了社會凝聚和社會合作的基礎。“責任政府”要求無疑就屬于這類“交疊共識”的一部分。

真正要打造“責任政府”還需要付出大量的制度建設努力，包括進一步落實財政透明度的制度安排。這里，我們要把政府看作為廣義的政府，包括黨政機關、人大等機構。全國人大幾年以前就取消了由財政部長宣讀年度預決算報告。其目的是提高會議效率。實際上，鑒于民眾對預決算報告的關心，財政部或者全國人大完全可以在人大審閱草案之前或者之間把它公布到指定網站，供百姓參與討論，發表看法。

當然，財政部的預決算報告可能篇幅太小，每年只有20-30頁左右。這種預決算報告放在任何人面前，都無法真正審核。人大代表也一樣，面對這些數字，同樣會一籌莫展。財政預決算報告不能說幾十張紙，而應該是幾百頁的書，幾千頁的資料。按照預算類型區分，它涉及部門預算，零基預算，功能預算，項目預算，債務預算，年度預算，中期預算，經常預算，建設預算，績效預算等等，審核預決算也不是會議期間能夠做的，而是需要人大專設一個常設性預算編制審核部門。這一部門必須做到政務和專業人員相結合。這個審核部門的人數，很可能不亞于財政部的人員規模。預決算的編制必須細到部門，功能，項目，績效指標。只有細到這一程度，才有可能真正地落實審核。人大和行政部門的良性互動，一般要做到這樣的程度：財政部遞交的預算基本上不需要大的審核，因為財政部迫于人大的預算審核能力，在遞交預決算方案之前已經把瑕疵自行挑剔修改完畢；而且在財政部遞交預決算報告之前，已經與人大有多次溝通。

財政透明度有助于落實和推廣績效預算。我國一些地方政府正在試點績效預算，比如上海市浦東區從2005年開始試點，2007年列入績效評估的項目達到41個，涉及資金91.53億元。江蘇省淮安市從2008年開始，對信息化建設和50萬元以上大型專業設備購置等兩類項目支出進行績效預算管理改革試點。這些地方的績效預算對于打造“責任政府”有著重要的意義。

提升財政透明度有利于促進公民參與預算和決策過程

財政透明度不僅有利于公民通過其人大代表機關間接參與審核預算，而且也有利于公民直接參與到預算和決策過程當中。目前江蘇無錫市、浙江溫嶺市、黑龍江哈爾濱市一些鄉鎮開展參與式預算改革試點。焦作市參與式預算做法為：一是部門申報，即由部門申報部門預算，之后由財政局加以匯總。二是民意測評，即把為民辦事項目選出來一些，大家聽取民眾的意見。三是專家論證，即組織了決策咨詢委員會和專家庫專家認證民生項目、重大支出項目。四是社會聽證，即抽取部分預算單位的重點預算項目進行聽證。五是人大公審，即由人大公開審查部分預算單位的重點預算項目。六是財政政府公開。地方層面的參與式預算和參與式民主很有必要，是對當前我國地方治理體制的重要補充，也會引發進一步的地方治道變革。不過，我們要清楚，地方層面的參與式財政民主，不同于地方財政民主本身。要打造“責任政府”，地方財政民主是必不可少的。

提升財政透明度仍然任重而道遠

我國政府落實政府信息公開條例，真正全面提升財政透明度尚需一個過程。比如條例規定了各級政府公開土地征收征用信息和各種稅費信息。按此，如果政府征收征用了土地，那么需要公開的信息包括土地補償情況、補償發放情況，鄉鎮政府和上級政府從中獲得的收入情況，地方政府土地儲備投入支出和收入，土地稅費收入，開發商出價，等等。如果這些信息都能公布，那是一件很好的事情。這是因為有些地方政府有時從土地征收征用中掙了很多錢，比如向農民支付一畝地8萬補償費，但實際可能出讓價為一畝地30多萬，地方政府即便在“三通一平”之類的投入中花費了一些費用，仍然可以攫取大量的土地出讓收入。

此外，政府信息公開條例本身的規定也還不徹底。比如債務預算這一塊，該條例只要求鄉鎮一級政府公開，沒有明文規定縣級以上公開。條例也沒有規定公布預算外、社保基金等等。不過，民眾可以通過要求公布相應的政府項目信息獲得有關特定信息。

再者，人大代表能否獲得充分的財政信息是人大履行其審核預算職責的重要前提條件。迄今為止的財政預決算報告明顯不合需要。

最后，提升財政透明度不是財政體制改革的全部，還需要真正的預算體制改革。比如我們還需要修改預算法的內容。預算法把決定所有財政體制的權力都一次性交給了國務院。實際上，有必要規定人大要對國務院所規定的財政體制加以審核批準。目前的體制是國務院有關部門負責決定財政體制，征收財政收入，同時花費財政收入。這種體制屬于總體上的“坐收坐支”或者“統收統支”，不符合現代財政管理的分權理念要求。

（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）