重構信訪制度，切實發揮其監督政府功能

田文利

重構信訪制度，切實發揮其監督政府功能

田文利

就目前我國的信訪制度而言，人們都在質疑信訪定位問題，到底是一項什么性質的制度？不論是在理論界還是在實務界都有不同的聲音。如果從公民權利救濟角度來看信訪，信訪與行政復議、行政訴訟制度等都是權利救濟的必要程序，既然已經有了行政和司法的權利救濟方式，還要信訪做什么？而從公權力角度看信訪，信訪又與紀檢監察、行政監察、司法檢察等權力監督模式類似，既然已經有了這么多的監督形式，那又何必再添一個信訪呢？因此，很多學者主張取消信訪，特別是隨著信訪量的不斷增多以及信訪帶來的種種社會問題，這種聲音似乎越來越主導人們的意見。

但筆者以為，我們還應當換一個角度、從更高層位來看信訪，才能從現實的束縛中超脫出來，從而找到信訪制度改革新的出路。因為，首先，從信訪的憲法定位來看，信訪是一種具有憲政意義的民主監督形式，它直接來自于人民群眾的監督，信訪既不同于公權力的監督，也不同于體系內的自我監督，因此，我們不應僅僅看到它的法律功能，更為重要的是還要看到它的政治功能。一言以蔽之，信訪是一種高層位的監督模式。其次，從信訪案件來源來看，它產生于立法、執法和司法整個法治過程，范圍十分廣泛，而信訪的受理條件也異常寬泛。這表明信訪是一種綜合性和超越性的監督模式。由此，筆者認為，信訪制度的改革路徑應當從憲政的民主監督視角入手，在我國完整法治體系中謀求信訪的準確定位。

目前信訪制度的整體格局

1．封閉的結構與附屬的地位形成自我監督模式。

從目前我國信訪制度的總體格局來看，是一個以大信訪套小信訪的雙重結構模式。大信訪指的是黨委、人大、政府、法院、政協、檢察院、軍隊等所有國家機關所立的信訪機構接待信訪人并處理信訪事項的活動，大信訪已經成為我國民主監督制的一種必要形式。而小信訪，則是指每一個黨委、人大、政府和法院、政協、檢察院、軍隊等系統內部設立的信訪機構，以接待信訪人并處理信訪事項的活動。從我國信訪體系來看，雖然各個黨政機關及國有企業內部都設有信訪機關，但它們僅僅是信訪機構，不具有獨立的法人資格，不能獨立承擔法律責任。信訪機構在關系上，隸屬于同一級權力機關，功能上屬于附屬性機構。因而，這些小信訪機構只能按照本部門的信訪規定去處理信訪事項，即人大有人大的信訪規定，行政機關有行政機關的信訪條例，而法院和檢察院也有各自的信訪規定。在這樣的格局下，信訪機構只對本部門、本系統的信訪事件負責任，彼此之間也沒有統一的機構和配合機制。實際上是一個大信訪中包括了幾個封閉的小信訪體系，而小信訪體系又是作為一項權力的功能附屬于同一級權力機關。這樣的模式最終的結果是自我監督和單一解決方案的無效。

2．單一的線式結構使自我監督也不能發揮作用。

在自我監督模式之下，如果將權力交給信訪機關，會形成一個信訪機關在上、而信訪人和被信訪機關在下的三角型的權力模式，從而產生相對客觀的監督結果。而遺憾的是，由于信訪機構的封閉性和附屬地位，我國在信訪機構的處理程序上，設定了一個垂直的線式權力結構模式，最上面的是被信訪機關，中間是信訪機關，最下面的是信訪人。按照信訪的處理程序，信訪機關對于信訪人所提出的信訪事件只能轉交給有權機關，而不能親自處理，因為信訪機關沒有專項權力，因此不能越權直接辦理。在轉交之后有權機關往往又按照以前的處理方式、甚至變相報復的處理方式拖延不辦，即使信訪機關再次督辦，也常常拿著處理結果沒有辦法。而信訪人又不認可，于是又會發起新的一輪信訪“人民戰爭”，使信訪不斷升級為安全事件。

3．監督無效產生不斷深化的社會矛盾。

從法治社會的整個體系來說，凡是信訪人所發生的事件，往往是具有綜合性，有的是法律和政策交織的問題，有的是立法和執法疊加在一起的問題，有的是立法、執法和司法三種國家權力交叉的問題，而即便是單一權力的作用，也往往經過若干層級的權力作用。因而，這種需求與我國目前權力單一、結構封閉的信訪模式很難吻合。因此，很多信訪人從司法上訪到行政，再從行政上訪到人大，同樣一個問題，在不同的部門里穿行打轉。而對于一個信訪案件，又不可能幾個部門坐在一起研究，拿出一個統一的方案，這樣案件越積越多，越來越重復，形成纏訪、越級上訪。而信訪人的不滿意又誘發了整個社會更深層次上的沖突，如公務員升遷問題、責任追究問題及穩定問題等等，在這一輪信訪過程當中，信訪人往往從人數上、級別上、程度上都有所增強，而政府則為了更深一層的長遠利益不得不去截訪、送精神病院、進行治安拘留等等，而上訪人再次將這些事件引向人命案、責任案、腐敗案等等，最終導致信訪人與信訪機關和被信訪機關越來越對立，使得政府用于維護社會穩定的費用不斷增多，而信訪人也面臨越來越多的人身危險和社會壓力。

信訪是中國特色的監督模式

我國的國家機構體系按照傳統的蘇聯模式設計的，在人民代表大會作為基本政治制度的基礎上，立法、執法和司法權力之間呈現出一個中心、兩個基本點的局面，執法機關和司法機關都產生于人民代表大會，并向其負責。這種結構的模式的特點是在國家權力之間，縱向的控制力量強，而橫向制衡的力量則相對較弱。這種權力模式的優點是集中力量，一旦上級引領方向正確，速度異常快。這一點從我國改革開放以后經濟的高速增長可以得到驗證。而這種模式的弱點也是同樣明顯，一但方向錯誤，或者機制錯誤，那么基層單獨的權力機關和地方的權力機關解決問題的能力就會很差。而在這種模式下一旦出現問題也會從基層一直反映到中央，因為基層的力量弱于中央的力量。因此筆者以為，我們應當將國家的信訪的監督功能單獨列出來，集中起到協調、制衡、監督、糾正功能，成為一種克服權力高度集中、問題高度集中的模式缺點的緩解方式，重點處理這種高效機制中產生出來的問題，修復機制中的錯誤，從而保持機制的穩定。

對人大的信訪來說，實際上是想否定和修改既定的法律和法規，對政府的信訪來說，是想否定和修改既定的行政行為的結果，對司法的信訪來說，是想否定和修改司法判決的結果。由此，筆者以為，信訪的本質在于信訪人通過信訪活動借助國家權力對某些國家權力已經形成的既定事實進行否定和修改。這種行為，應當屬于我國 《憲法》第42條所規定一種民主監督形式。

由于我國目前信訪的分散、低效局面，筆者以為可以將信訪在民主監督的理論框架下進行重構，具體來說，將上下級之間的監督、檢察院的監督、行政監察、執法監督、事前監督或者事后監督作為權力體系內部之間的監督方式，而將信訪監督作為綜合監督、全面監督、外部監督、專業監督、事后監督方式，將人大信訪、政府信訪、法院信訪和檢察院信訪合并為一個綜合的國家信訪委員會，使這一機構與政府、法院和檢察院處于同一憲法地位之上， 具有獨立的法律地位，配備專業的信訪人員，專門負責信訪事件，信訪主任由人大產生、向人大負責。內部設立立法信訪、政府信訪、司法信訪、檢察信訪等不同的內部機構，專門解決不同類別的信訪事件。

這種統一設立國家信訪委員會的模式，從宏觀上來講，可以與我國目前現有的憲政體制相銜接，使人大、政府、法院和檢察院專業專職，將精力從信訪洪峰中解脫出來，使信訪制度成為一種具有中國特色的民主監督制度，真正做到權為民所用、情為民所牽。從微觀上來講，這種模式還有以下幾個方面的合理性：

第一，形成一個獨立的信訪監督機關，容易發揮民主監督作用，這樣克服了自我監督的弊端，確立監督機制的科學性。

第二，形成一個綜合性的信訪監督機關，發揮統一優勢，克服分散、重疊、重復的處理模式。

第三，形成一個動態的信訪監督模式，將立法、執法和司法過程中的問題呈現出來，針對具體問題，提出專業解決方案，在保持制度穩定性的同時，進行有效的更新和完善。

第四，形成一個整體的信訪監督模式，補足我國憲政制度中所缺少的外在監督機制，使法治過程成為一個全面的、具有修復功能的有機整體。

信訪制度法治化建設框架

根據以上對信訪制度的分析，筆者以為，我們應當將民主監督的理念嵌入信訪制度，在憲政的法治層面進行全方位的建構和調整。具體而言，筆者以為在如下幾個方面需要對信訪制度進行法治化建構：成立獨立的國家信訪委員會；信訪委員會內部設立立法信訪、執法信訪和司法信訪等專職機構；設立職業化的信訪專員制度；建立三角型的信訪事件處理結構；以受理立法、執法和司法中出現的問題為信訪職能；給信訪委員會配備現代化權力體系；建立冷卻、緩解、修復、調解、等待、救助、安撫制度；信訪委員會的合議庭組成實行開放式的組合；將信訪的實體性審查和程序性審查分開處理；信訪實行終極封頂的申訴制度；信訪委員會不收取任何費用；信訪委員會重在解決問題而非追究責任。

（田文利，河北工業大學副教授，法學博士／責編 張海鴻）