事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的思考與建議

中央財經大學社會保障研究中心 褚福靈

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的思考與建議

中央財經大學社會保障研究中心 褚福靈

1992年我國就開始了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的探索，但改革的步伐比較緩慢。在新的歷史時期，改革基于單位保障的事業(yè)單位離退休制度，建立基于社會共濟的社會養(yǎng)老保險制度，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度、構建覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的需要，任務艱巨，意義重大。

黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出，要“積極探索機關和事業(yè)單位社會保障制度改革”。黨的十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》把“加快機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”作為“加強制度建設，保障社會公平正義”的一項重要任務明確地提了出來。黨的十七大報告也明確提出，“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，“促進企業(yè)、機關、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革，探索建立農村養(yǎng)老保險制度”。根據中央指示精神和我國養(yǎng)老保險制度改革的實際情況，圍繞“改革目標、改革導向、改革原則和改革方案”等問題，就事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革提出若干建議。

一、一個目標——建立體現事業(yè)單位工作人員特征的社會養(yǎng)老保險制度

事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的目標是：建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相銜接、與機關工作人員養(yǎng)老保險制度相協(xié)調、體現事業(yè)單位工作人員特征的社會養(yǎng)老保險制度。

事業(yè)單位工作人員的特征包括：從事公共管理和公共服務等公益性活動，由財政撥款支持事業(yè)的發(fā)展，人力資本方面的投入相對較高，工資水平較高，退休待遇水平也較高，工作關系相對穩(wěn)定。分析表明，事業(yè)單位工作人員的以上特征同國家機關工作人員的特征相類似。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度率先改革，在同企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度相銜接的同時，還應當同公務員的養(yǎng)老保險制度相協(xié)調。鑒于事業(yè)單位的實際情況以及國際慣例，改革之后的事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險替代率應當高于企業(yè)職工的養(yǎng)老保險替代率。由于事業(yè)單位實行與企業(yè)職工相同的基本養(yǎng)老保險制度，需要通過建立強制性的職業(yè)年金確保改革后的待遇不降低。

二、兩個導向——以高起點改革和從現實出發(fā)為導向

（一）高起點改革——堅持既與現行基本養(yǎng)老保險制度銜接又超越現行制度的改革導向

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度應當與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接，實行統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度。但在新的歷史階段，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革應當有更高、更新的起點。研究認為，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應當站到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障、構建覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的新的歷史高度進行設計，要在創(chuàng)新企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的基礎上實現企事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的銜接，而不應當局限在本來就需要加以完善的現行企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度框架內。

自1997年建立基于統(tǒng)籌基金與個人賬戶相結合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度以來，該制度在實現社會共濟、化解養(yǎng)老風險方面起到了一定作用，但制度本身的缺陷愈加明顯。二十多年的實踐表明，現行企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度存在統(tǒng)籌層次偏低（縣級、地市級統(tǒng)籌為主）、統(tǒng)籌地區(qū)過多（全國有1000多個統(tǒng)籌地區(qū)）、轉制成本未有真正補償到位、養(yǎng)老保險關系轉續(xù)困難（在地區(qū)之間流動或者職工身份轉換時，以前的繳費年限或者工作年限往往難以承認，必須從頭再繳費15年，方能在新的區(qū)或者崗位辦理退休手續(xù)后享受按月領取養(yǎng)老金待遇）、保障力度較弱（根據2008年統(tǒng)計，全國養(yǎng)老金平均替代率=當年養(yǎng)老金平均值/當年在崗職工平均工資=47.67%，已經低于60%的既定目標替代率）等缺陷，已經影響了勞動力在全國范圍內的順暢流動與有效配置，阻礙了生產力的發(fā)展。如果將該制度直接套用到事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老制度的改革上面，以上的缺陷將會再次出現，其負面作用將會重演。因此，在新的歷史時期，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革必須沖破現有的制度框架，站在更高的起點上，進行前瞻性改革。

（二）立足現實改革——堅持既率先改革又與機關單位養(yǎng)老保險制度改革相協(xié)調、與其他養(yǎng)老保險制度有接口的改革導向

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不可能孤立進行，必須立足我國養(yǎng)老保障制度的現實，從養(yǎng)老保障體系建設的整體出發(fā)進行統(tǒng)籌設計。我國養(yǎng)老保障制度的現實是：（1）全國基本建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，部分企業(yè)建立了企業(yè)年金制度，部分地區(qū)實行了包括農民工在內的靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險辦法，部分地區(qū)建立了農村社會養(yǎng)老保險制度；（2）部分開展試點的省市自治區(qū)進行了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，已經建立了地方性的、各不相同的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，并正在與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度同步運行；（3）部分地區(qū)尚未進行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，正在實行以單位保障為特征的離退休制度。分析表明，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是一項系統(tǒng)工程，不應該也不可能孤立進行。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革必須處理好與其他社會養(yǎng)老保險制度的關系，尤其要處理好與機關單位養(yǎng)老保險制度改革的關系。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度應當與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接，并與事業(yè)單位分類改革相配套。自收自支、轉制為企業(yè)的原事業(yè)單位和財政部分撥款的事業(yè)單位，應建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度；由國家財政全額撥款，繼續(xù)承擔公共服務的公益性事業(yè)單位，宜參照公務員待遇，與國家機關實行統(tǒng)一的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。也就是說，事業(yè)單位要與機關實行統(tǒng)一的制度，不能形成新的養(yǎng)老保險“二元制度”結構。這既有利于保持社會保障制度的統(tǒng)一，又有利于人員的相互流動和統(tǒng)一勞動力市場的形成。

事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險待遇應高于企業(yè)職工的養(yǎng)老保險待遇。在大多數國家，公職人員的養(yǎng)老保險待遇與企業(yè)相比都要優(yōu)厚一些，其目的是穩(wěn)定隊伍和體現人力資本的價值。具體的優(yōu)厚辦法主要通過兩種方式實現：一種是建立補充養(yǎng)老保險計劃；另一種是公職人員的養(yǎng)老金替代率高于企業(yè)雇員的水平。我國事業(yè)單位將建立與企業(yè)職工相同的基本養(yǎng)老保險制度，將實行與企業(yè)同等的養(yǎng)老待遇計發(fā)辦法。為了保障事業(yè)單位工作人員的退休待遇不降低，應當建立強制的職業(yè)年金制度。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度作為整個養(yǎng)老保障體系的組成部分，應當與其他養(yǎng)老保障制度可銜接。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，實現人人享受基本生活保障，是我國社會保障事業(yè)發(fā)展的總體目標。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是我國養(yǎng)老保障體系中的一個子系統(tǒng)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應當符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地區(qū)統(tǒng)籌、人群統(tǒng)籌和遠近統(tǒng)籌的目標要求。因此，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應當有利于形成統(tǒng)籌兼顧、整體推進的養(yǎng)老制度，而不能形成無法銜接的、相互分割的制度。因此，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度應當與其他社會養(yǎng)老保險制度預留接口，以便有利于形成統(tǒng)籌銜接、高效運行的養(yǎng)老保障體系。

三、堅持三條原則——堅持待遇不降低原則、新老制度平穩(wěn)過渡原則、轉制成本由責任人承擔原則

（一）堅持待遇不降低原則

如果改革之后事業(yè)單位工作人員的退休待遇明顯降低，與未有進行改革的機關事業(yè)單位工作人員的待遇差距明顯加大，必將產生新的矛盾。因此，在改革之初就要妥善處理事業(yè)單位工作人員的利益關切，確保改革后的待遇基本不降低，以防范影響社會和諧的現象發(fā)生。

（二）堅持新老制度平穩(wěn)過渡原則

改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，必須搞好新老制度的銜接工作。具體而言，為實現新老制度的平穩(wěn)過渡，需要采取老人老辦法、新人新機制和逐步過渡的措施：已經退休的人員，仍按原來的標準和辦法支付基本養(yǎng)老金；新參加工作的人員，實行新制度，建立新機制；對改革前參加工作、改革后退休的人員，在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎上，可加發(fā)一定的過渡性養(yǎng)老金，保證他們的待遇基本不降低。

（三）堅持轉制成本由責任人承擔原則

改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，既要著眼于建立新制度，創(chuàng)立新機制，同時又要考慮事業(yè)單位的實際情況，妥善解決改革成本和歷史遺留問題。對過去的隱性債務（尤其是“中人”沒有足夠的個人賬戶基金積累和職業(yè)年金基金積累，應當由責任人予以補償）和改革時提前退休等需要支付的改革成本，應在認真測算的基礎上提出解決辦法，避免把改革成本帶入新制度，影響新制度的入軌和運行效果。在實施職工基本養(yǎng)老保險改革之初，由于歷史債務所需基金沒有得到及時補償，將歷史責任轉嫁到制度本身承擔，發(fā)生了嚴重的個人賬戶空賬問題，影響了制度的良性運轉。此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革務必接受企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的教訓，個人賬戶基金自改革之初就要做實，轉制成本所需基金也務必責任到人和落實到位，統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金分賬管理和使用，堅決防止轉制成本由新制度消化的現象發(fā)生。分析表明，任何不加區(qū)分地將歷史債務轉嫁到新制度消化的做法都是非科學的做法，需要予以糾正。

四、 五點方案設計——層次、制度、組織、轉接和待遇

（一）統(tǒng)籌層次——全國統(tǒng)籌與省級統(tǒng)籌相結合

事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌，事業(yè)單位工作人員的強制性職業(yè)年金實行省級統(tǒng)籌。

當前來看，事業(yè)單位的工資主要由基本工資和績效工資兩部分組成，基本工資全國統(tǒng)一，績效工資各地有別。與基本工資對應，基本養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌。與績效工資相對應，職業(yè)年金實行省級統(tǒng)籌。

全國有事業(yè)單位工作人員大致3000萬人，相對企業(yè)職工而言規(guī)模小了許多。事業(yè)單位工作人員的工資收入在全國范圍內實行國家統(tǒng)一的基本工資制度，工資收入比較穩(wěn)定，工作關系也比較穩(wěn)定，按照統(tǒng)一的基本工資繳納基本養(yǎng)老保險費并實行全國范圍內統(tǒng)籌，不但具有可行性也具有必要性。為保證改革后的養(yǎng)老金待遇不降低，又體現各地區(qū)退休待遇的合理差別，以及符合大數定律的基本要求，應當實行強制性職業(yè)年金制度并實行省級統(tǒng)籌。

（二）制度框架——兩個支柱，新老有別

建立兩支柱的養(yǎng)老保險制度：基本養(yǎng)老保險和強制性職業(yè)年金；新人新辦法，老人老辦法，新老工作人員實行不同的制度方案。

事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度相一致，實行統(tǒng)籌基金與個人賬戶相結合的籌資模式，按60%的替代率（基本養(yǎng)老保險金替代率=基本養(yǎng)老金待遇水平/全國事業(yè)單位平均基本工資水平）進行制度設計。將事業(yè)單位工作人員個人的基本工資（現行制度就是按基本工資計發(fā)退休金待遇的，按照繳費義務與待遇享受相關的原則，按基本工資繳費并按基本工資計算替代率符合歷史慣性，也具有其合理性和可操作性）或全國事業(yè)單位的平均基本工資作為繳費基數，按照以支定收的原則進行測算，確定科學合理的單位和個人的繳費比率。為了確保新制度的運行，起步即做實個人賬戶（賬卡），各項轉制成本所需基金要務必落實到位。

建立強制性的職業(yè)年金制度，職業(yè)年金的替代率以現有待遇不降低為要求，大致按照替代率的20%-30%進行設計（強制性職業(yè)年金替代率=強制性職業(yè)年金待遇水平/全國事業(yè)單位平均基本工資水平）。新人的強制性職業(yè)年金由財政（單位）與個人共同繳費，實行個人賬戶完全積累，賬戶權益歸個人所有，實行市場化投資營運，國家給予相關的稅收優(yōu)惠政策。“中人”的強制性職業(yè)年金實行非積累模式，列入當期財政（單位）預算，參照現行制度的計發(fā)辦法和待遇水平，大致按照20%-30%的替代率確定其發(fā)放標準。為確保職業(yè)年金能夠真正發(fā)揮養(yǎng)老作用，要完善職業(yè)年金基金運營制度和健全基金安全機制。

隨著“中人”的退休，事業(yè)單位養(yǎng)老制度的框架將簡化為：全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險，省級統(tǒng)籌的、強制性的、積累式的職業(yè)年金。

（三）組織管理——錢賬分管，內部制衡

事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險業(yè)務由全國社會保險事業(yè)管理中心統(tǒng)一經辦，組建全國社會保障政策銀行專門負責事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險基金的托管、運營和保值增值；事業(yè)單位工作人員的強制性職業(yè)年金業(yè)務由各省社會保險事業(yè)管理中心統(tǒng)一經辦，各省組建社會保障政策銀行分支機構專門負責事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金基金的托管、運營和保值增值。通過以上改革，有利于實現“錢賬分管”，內部制衡，確保基金安全有效。

應當以事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革為契機，建立全國社會保險信息網絡和社會保障銀行網絡，并與企業(yè)職工社會保險、機關單位社會保險和農村社會保險等留有接口，為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建立技術平臺。

（四）關系轉續(xù)——基本養(yǎng)老保險關系和職業(yè)年金關系轉續(xù)“一卡通”

事業(yè)單位工作人員均建立全國通行的唯一的社會保障卡（冊），該卡記錄著工作人員參保繳費和待遇享受的信息（統(tǒng)籌基金、個人賬戶基金和職業(yè)年金基金的信息分別計入社會保障卡中），由參保人員持有，人流動到哪里，參保數據和相應的基金就轉續(xù)到哪里，從而實現養(yǎng)老保險關系全國接轉“一卡通”。

基本養(yǎng)老保險關系在全國范圍內的事業(yè)單位之間轉移時，只轉移關系，不轉移基金；基本養(yǎng)老保險關系在事業(yè)單位、機關單位、企業(yè)單位和其他用人單位之間轉移時，采用待遇分段計算的辦法，由最后退休地發(fā)放基本養(yǎng)老金；職業(yè)年金關系在省內的事業(yè)單位之間流動時，只轉移關系不轉移基金；職業(yè)年金關系在事業(yè)單位、機關單位、企業(yè)單位和其他用人單位之間轉移時，以及跨省流動時，職業(yè)年金基金隨職業(yè)年金關系一并轉移；新人的職業(yè)年金數額按實際積累額轉移，“中人”的職業(yè)年金按待遇不降低原則測算應轉移的基金數額由國家補足后轉移；如果接收地無法接轉該部分基金，可有原來的經辦機構管理，退休時一并計入基本養(yǎng)老金并參加待遇調整。

應當以事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革為契機，逐步為所有的勞動者建立“社會保障卡”，該卡記錄著勞動者的繳費和待遇享受信息，“卡”由勞動者持有，“錢”隨勞動者流動而相應流動，從而實現社會保險關系在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和人員身份之間的轉接“一卡通”。

（五）待遇計發(fā)——基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金待遇一并計發(fā)，同時參加待遇調整

新人的基本養(yǎng)老保險金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，“中人”的基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金組成。基本養(yǎng)老金執(zhí)行國家養(yǎng)老金調整辦法，個人賬戶基金余額部分可以繼承。

“中人”的職業(yè)年金參照現行制度的計發(fā)辦法和待遇水平，大致按照20%-30%的替代率確定其發(fā)放標準，與基本養(yǎng)老保險金一并執(zhí)行國家養(yǎng)老金調整制度。新人的職業(yè)年金按照個人賬戶基金的計發(fā)辦法與基本養(yǎng)老保險金同時計發(fā)，與基本養(yǎng)老保險金一并執(zhí)行國家養(yǎng)老金調整制度，職業(yè)年金余額部分可以繼承。

事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險待遇由全國社會保險事業(yè)管理中心負責發(fā)放，事業(yè)單位工作人員的強制性職業(yè)年金待遇由各省市自治區(qū)的社會保險事業(yè)管理中心負責發(fā)放。

作者褚福靈:中央財經大學保險學院教授，社會保障系主任，社會保障研究中心主任，經濟學博士，研究生導師。

欄目主持：胡宏梅