關于中國對阿富汗戰略的幾點思考

劉利瓊

阿富汗對于中國維護西部安全環境而言,具有不可或缺的戰略重要性。從地緣上看,阿富汗是連接中亞和南亞、中東的戰略要地。從歷史上看,有關大國圍繞阿富汗問題展開的爭奪和博弈,都曾對中國的西部安全構成了巨大壓力?！?·11事件”后,美國為首的北約發動阿富汗戰爭,但并未給阿富汗帶來和平與穩定。當前,美國等西方國家紛紛出臺阿富汗新戰略,中國對阿富汗實行什么樣的戰略或政策頗受關注。實際上,中國政府并沒有明確、系統地提出自己的阿富汗戰略,但在阿富汗戰爭以來采取了一系列政策措施,彰顯了中國維護國家戰略目標的視野和內涵。本文擬分析和評估中國在阿富汗的戰略目標和實現這些目標的政策措施,進而對中國未來的阿富汗戰略進行若干思考。

一

從大戰略來看,當前和今后相當長的時期內,中國的根本目標就是不斷迎接新的挑戰,確保中國的和平發展,爭取實現中國崛起和中華民族的全面復興。①有關中國的大戰略目標,可參見時殷弘:“國家大戰略理論與中國的大戰略實踐”,《現代國際關系》,2004年,第3期,第36-42頁;“特邀中國國內著名學者展望中國和平崛起時代的中國大戰略”,《國際展望》,2006年,第4期,第28-35頁。從這個根本目標出發,中國在阿富汗的戰略目標應該包括以下幾個方面。

首先,中國在阿富汗的戰略目標是要維護中國西部邊疆的穩定,確保中國的主權和領土完整不受侵犯。當年,蘇聯在國力相當強盛的時期仍然遭受到空前的民族危機,民族分裂和獨立活動無休無止,導致了強大蘇聯的迅速解體,其教訓值得銘記在心。中國是一個正在崛起的發展中大國,維護民族團結和邊疆穩定不僅關乎中國的主權和領土完整,而且事關中華民族的偉大復興和世界和平。“9·11事件”特別是美國發動阿富汗戰爭后,中國與美國在打擊恐怖主義勢力包括打擊阿富汗的“基地”組織問題上存在共同利益。長期以來,中國新疆地區一些民族分裂勢力利用阿富汗等國外地區作為訓練基地,威脅中國的邊疆安全,其最終目的是企圖把新疆從中國版圖分裂出去。因此,中國政府一直高度重視阿富汗局勢對中國維護邊疆穩定的重大影響。在2006年中國與阿富汗政府的聯合聲明中,雙方一致認為:“恐怖主義是國際公害,對世界和平與安全構成嚴重威脅。中阿都是恐怖主義受害國,都堅決反對任何形式的恐怖主義?！雹佟吨腥A人民共和國與阿富汗伊斯蘭共和國聯合聲明》,http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_352476.htm.(上網時間:2010年7月1日)2009年新疆“7·5事件”后,加強民族團結、反對分裂、捍衛西部邊疆安全對于中國的緊迫性明顯上升,維護阿富汗和平與穩定的重要性更加不容忽視。

其次,中國的阿富汗戰略應該為塑造中國相對和平的地緣戰略環境服務。恐怖主義、分裂主義和極端主義是中國西部邊疆面臨的現實安全威脅,美國為首的北約在阿富汗的駐軍對中國構成長期的安全壓力。阿富汗被稱作中亞的十字路口,其地理位置對于美國的歐亞戰略至關重要。2001年美國和北約其他成員國一起以反恐為由,不斷增兵阿富汗,在中國西部鄰國形成了二戰結束以來最大規模的軍事存在。從布什政府第二任期開始,美國為了鞏固在阿富汗的軍事存在,不斷加強在中亞的軍事滲透,提出并實施了把中亞和南亞整合考慮的“大中亞地區合作與發展伙伴關系計劃”,②S Frederick Starr,“A Partnership for Central Asia”,Foreign Affairs,July/August 2005,Vol.84,No.4,p.165.使南亞和中亞成為“一個有必要整合為一體的地區”。國務卿賴斯當時甚至明確表示這是美國“至關緊要的目標”。③Condoleezza Rice,Remarks at the State Department CorrespondentsAssociation's InauguralNewMakersBreakfast,San Jose,January 5,2006,http://www.usembassy.it/viewer/article.asp?article=/File2006_01/alia/a6010612.htm.(上網時間:2010年7月1日)奧巴馬政府在國內壓力下已經宣布2011年7月開始從阿撤軍,但是,如果沒有實現預期的軍事目標,美國及其北約盟國的撤軍計劃短期內很難完全兌現,美在阿的現有軍事基地還將繼續維持。因此,中國的阿富汗戰略目標應該包括有效化解美國為首的北約在阿的軍事存在對中國西部邊陲安全環境所構成的戰略壓力。中國應警惕和防止美國等西方國家利用阿富汗戰爭或阿富汗局勢的不穩定長期屯兵于阿。

第三,中國的阿富汗戰略應該與中國的中亞、南亞戰略相協調,有利于中國與地區內主要國家關系的總體發展與穩定。中國的阿富汗戰略只是中國中亞、南亞戰略的一部分,不致引起本地區其他國家的猜忌和不安,如不應導致印度、巴基斯坦等國的戰略猜忌,一定程度上也不應引起俄羅斯的戰略猜疑。冷戰結束后,世界和地區形勢發生了諸多重大變化,但中國的周邊安全環境總體而言處于相對穩定狀態。中國與中亞新獨立國家建立了正常的國家間關系,與俄羅斯確立了戰略協作伙伴關系,并通過上海合作組織與俄及中亞各國在政治、經濟和安全領域,特別是在打擊三股勢力方面開展了多方合作。在與巴基斯坦保持傳統友好關系的同時,中國與南亞大國印度的關系也在改善和發展過程中。所有這些都為中國創造了較好的周邊地緣政治環境。因此,中國對阿富汗戰略的實施不應干擾中國與這一地區國家關系的發展,不應有損于中國的西部、西北部戰略安全環境。

此外,中國的阿富汗戰略應該有助于建構中國作為負責任大國的國際形象。在遭受“9·11”恐怖主義襲擊的特殊背景下,美國發動的阿富汗戰爭在很大程度上得到國際社會在道義、政治、經濟甚至軍事及戰略方面的支持。中國是毗鄰阿富汗的大國,與美國在打擊恐怖主義、幫助阿富汗盡早實現政治穩定和經濟發展上有著利益上的一致性。因此,中國的阿富汗戰略應該顯示出中國承擔應有國際責任的正面、積極形象。當前尤其應該強調這一點。因為西方將中國在阿富汗的戰略目標狹隘地界定為只是為了自身的國家利益。如美國著名智庫戰略與國際研究中心(CSIS)在2009年10月的一份報告中提出,“中國需要阿富汗的穩定是為了促進它自己的經濟和安全利益,同時維護與巴基斯坦的聯盟關系。”④Shiza Shahid,Engaging Regional Players in Afghanistan:Threats andOpportunities,http://csis.org/files/publication/091124_afghan_players_0.pdf.(上網時間:2010年7月1日)

近年來,隨著中國崛起進程的加快,國際社會有關要求中國承擔國際責任的呼聲不斷升高,“中國責任論”成為國際社會針對中國崛起的自然反應。但界定中國的責任應該根據世界形勢和中國的國情,中國承擔的責任應該有選擇性,不能完全聽憑西方的輿論鼓噪。中國在阿富汗問題上既要顯示中國確實在承擔國際責任,又不應該接受西方將中國沒有能力承擔、不應該承擔的責任強加于中國。

二

為實現上述戰略目標,中國在“9·11事件”后在阿富汗問題上相繼采取了一系列政策措施。一是支持美國的反恐戰爭。“9·11事件”之后,考慮到中國的地緣位置以及中國新疆存在的恐怖主義威脅,中國在美國反恐戰略中處于關鍵性地位,美國一直將爭取中國的政治支持當作其反恐戰略的重要環節。中國政府從國際道義出發及時對美國在世界各地的反恐活動表達了強有力的支持。中國政府通過首腦電話、記者會、國際多邊會議和雙邊會談等形式,多次明確表示反對一切形式的恐怖主義,這一立場當然包括反對從事“疆獨”活動的境內外恐怖主義。中國政府這一政策宣示是美國反恐戰略所需的必不可少的重要國際政治和道義支持。在具體行動上,中國雖然主張在聯合國的框架內進行國際反恐合作,與美國立場并不完全一致,但還是在提供情報、促請國際合作、提供人道主義援助等方面對美國的反恐戰爭給予了切實支持與配合。另外,在中國作為東道國召開的2001年亞太經合組織首腦會議以及在聯合國的有關反恐決議案中,中國都對美國的反恐戰爭給予了明確支持。作為巴基斯坦的長期友邦,中國高度理解并支持巴與美國在反恐問題上的合作。

二是中國支持阿富汗政府為維護領土完整和國家主權所展開的努力。中國政府主張應該盡早實現“阿人治阿”,并且強調在聯合國框架內進行反恐合作,加強聯合國在阿富汗重建進程中的主導地位。在2006年發表的中阿聯合聲明中,中國政府重申:“尊重阿富汗的獨立、主權和領土完整,支持阿富汗為維護獨立、主權、領土完整以及國內安全所作的努力,反對任何危害阿富汗穩定的圖謀?！雹佟吨腥A人民共和國與阿富汗伊斯蘭共和國聯合聲明》,http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_352476.htm.(上網時間:2010年7月1日)中國表示,支持聯合國在幫助阿富汗重建進程中繼續發揮主導和協調作用。在2010年3月聯合國安理會討論延長“聯阿援助團”任期的會議上,中國常駐聯合國代表李保東強調,“國際社會應持續關注阿富汗,并加大支持和援助力度,通過加強阿富汗的主權、自主權和發展能力,為過渡到全面的‘阿人治阿’做好準備”。②中國常駐聯合國代表李保東在安理會阿富汗問題辯論會上的發言,http://www.gov.cn/gzdt/2010-03/19/content_1559720.htm.(上網時間:2010年7月5日)中國政府支持阿富汗主權和聯合國主導性作用的態度與立場,包括反對西方大國企圖長期屯兵阿富汗、長期主導阿富汗事務、干涉阿富汗內政的圖謀。

三是綜合而且平衡地考慮該地區大國對中國意圖的關切,謹慎回應西方對中國國際“責任”的各種要求。中國委婉拒絕了美國等西方國家提出向北約開放瓦罕走廊的要求。中國認為美國目前在阿富汗戰場的物資補給渠道是北方的俄羅斯和南方的巴基斯坦,如果中國貿然開放瓦罕走廊,在一定程度上會降低俄羅斯、巴基斯坦等在美國反恐戰略中的重要性,從而引起它們的疑慮甚至不滿。中國沒有接受西方有關國家對中國直接出兵阿富汗的要求,但對其中期望中國給予直接軍事援助的合理成分表示了體認和理解。

四是援助阿富汗的經濟重建、能力建設。中國政府認為,阿富汗問題的根本解決取決于改變阿富汗貧窮落后的經濟面貌,提高阿富汗人民的生活水平,因為貧窮往往是滋生恐怖分子的溫床。中國在美國發動阿富汗戰爭后宣布對阿提供援助,堅持在阿富汗進行投資活動。2002年初,阿臨時政府主席卡爾扎伊訪華期間,中國表示積極支持阿和平重建,承諾5年內向阿提供1.5億美元援助。以后,中國對阿直接投資不斷增加。2002年以來,中國共向阿富汗提供了至少2.5億美元的無償援助。雖然中方援阿資金不是最高的,但中國承諾的每筆資金都能在短期內到位,③參見王世達:“時局呼喚中國版阿富汗戰略”,《世界知識》,2010年,第4期,第34-35頁。這使得中國在阿富汗和國際上都贏得贊譽。

2008年,中國贏得了開發阿富汗艾納克銅礦、總額達35億美元的合同,這是阿富汗歷史上最大的外國直接投資項目。作為中阿協議的一部分,中國冶金集團與江西銅業集團同意在當地建立學校、診所、市場、清真寺和一個發電廠,開通從該銅礦到阿北部的一條鐵路線,還將建設經巴基斯坦與中國相連接的鐵路線。阿富汗政府預計,該項目未來將創造6000個工作崗位。

與此同時,中國在幫助阿富汗培養人才方面做了大量工作。針對阿富汗亟需各類專業技術人才的現實,中國政府發揮自身在教育和技術培訓領域的獨特優勢,積極幫助阿政府培訓人才。僅2007-2008年間,中國就為阿富汗舉辦了10個短期研修班,培訓了200名官員,培訓內容包括外交官研修、人力資源管理與領導能力建設、工程承包管理等。另外,中國國防部、公安部等也通過雙邊協議為阿國防部、內政部等開辦人員培訓項目。如2009年9月,中國開設了為期兩個月的人道主義掃雷培訓班,學員主要來自伊拉克和阿富汗。①參見王世達:“時局呼喚中國版阿富汗戰略”,《世界知識》,2010年,第4期,第34-35頁。

三

從大戰略目標與手段相平衡的角度看,中國對阿富汗的政策措施與中國在阿富汗的戰略目標具有一致性。中國與美國有反恐的共同目標,中國通過自己的方式支持美國領導的全球反恐戰爭和阿富汗的重建。無論是承擔打擊恐怖主義的國際責任、維護中美關系大局,還是從中國自身的戰略安全考慮,中國對阿富汗的政策措施都是必要的、合適的,也是切實可行的。但是,阿富汗局勢仍在演變,美國的反恐戰略和對阿戰略也在不斷調整,國際社會對中國在阿角色的戰略期待同時也在提升。因此,中國應該在保持現有政策穩定性的基礎上,加大力度,在阿發揮更加積極的建設性作用。

第一,更積極地參與阿富汗的經濟重建,并且在阿重建過程中更多地強調和照顧阿方利益。中國有經濟條件和能力、也有地緣優勢加大力度援助阿富汗的經濟重建工作,這既可以改善阿富汗的經濟處境,從而增強其打擊恐怖主義的實力,也有利于塑造中國在阿富汗的正面形象。阿富汗戰亂多年,輕重工業都不發達,大量的日常用品都需要進口;中國制造業尤其是中低檔消費品加工業發展迅速、產品大量出口,中阿經濟貿易合作的潛力巨大。2002年以來,中阿雙邊貿易增長迅速,貿易額已從2003年的2700萬美元劇增到2007年的1.71億美元,②中國駐阿富汗經商處:“中阿經貿”,http://af.mofcom.gov.cn/aarticle/zxhz/hzjj/200902/20090206056087.html.(上網時間:2010年6月21日)2009年已增至4億多美元,③“中阿經貿投資應立足未來”——阿富汗駐華大使采訪記,http://www.china.com.cn/fangtan/zhuanti/2009-11/19/content_18918432.htm.(上網時間:2010年7月1日)目前仍呈上升勢頭。

但是,由于阿富汗當前仍處戰亂時期,中國參與阿富汗的經濟重建主要應著眼于解決阿富汗的國民經濟發展和人民生活問題,著眼于提高阿富汗政府的治理能力。否則,中國參與阿富汗經濟重建工作不僅難以贏得他國的理解,反而會成為國際上少數人詆毀中國形象的口實。例如,美國卡特中心中國項目主任劉亞偉就曾在2009年撰文稱:“中國的突然崛起被很多西方人稱為‘新殖民主義’——中國為了獲得最大經濟利益而無視所在國的政治和社會形勢。中國在阿富汗問題上似乎也是‘只看經濟,不講政治’,這給那些攻擊中國政府的人提供了更多的彈藥。”④劉亞偉:“阿富汗是中美構建戰略伙伴關系的車間”,《環球時報》,2009年12月18日。中國對此必須予以重視,并以實際行動回擊所謂中國“新殖民主義論”。2010年3月24日,胡錦濤主席在會見訪華的阿富汗總統卡爾扎伊時就強調指出:“在經貿方面,雙方要務實推進,互利互惠,共同發展。中方愿在實施好已有項目的基礎上,同阿方積極探討和商定新的合作項目……不斷提高合作的質量和水平?！雹荨昂\濤在人民大會堂與阿富汗總統卡爾扎伊會談”,《人民日報》(海外版),2010年3月25日。

第二,重視上海合作組織在解決阿富汗問題上所發揮的功能,推動聯合國在未來阿富汗重建進程中扮演更重要的角色。上海合作組織成立以來,阿富汗問題就是它的重要議題,2005年上合組織與阿富汗成立聯絡組作為雙邊機制性聯系渠道。2009年3月,上合組織發起的阿富汗問題特別國際會議在莫斯科舉行,包括美國、歐洲國家和北約的代表都出席了這次大會。同時,上合組織與阿富汗簽訂了打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪的《行動計劃》。在未來相當長的一段時期內,中國應該更多倚重上合組織,以更加積極的姿態參與到上合組織發起的解決阿富汗問題的國際行動中去。對于西方關于中國更多介入阿富汗事務的要求,中國完全可以在上合組織框架內協調解決。此外,聯合國是在阿富汗重建過程中發揮建設性作用的最大國際組織,其主要作用是支持《波恩協定》確定的政治進程。聯合國目前在阿行動的代表者主要是2002年根據安理會決議成立的“聯阿援助團”,其在阿富汗的使命是,同阿富汗政府合作,同捐助者以及其他行動者協調,在阿富汗開展人道主義、救濟、復興和重建工作。①“聯合國維持和平行動:一年回顧”,http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/review/02/page2.html.(上網時間:2010年5月12日)至于阿富汗的安全事務即對塔利班和“基地”組織的軍事打擊問題,則由美國為首的北約組織掌控。

當前阿富汗的安全局勢并不樂觀,如果局勢進一步惡化,那么奧巴馬政府在國內強大的壓力下,可能傾向于由聯合國主導阿富汗的維和行動。如此一來,中國無論是基于自身的利益需求還是出于一個負責任大國的形象考慮,都需要更加積極地參與聯合國主導下的阿富汗和平進程。但是,中國的介入應該而且必須是有限度的,可以更多地考慮派遣工程兵和民事警察部隊,幫助阿富汗維持治安和基礎設施建設;同時積極配合美國等西方國家在阿反恐行動,為有關國家的共同安全和全球安全承擔應盡的責任、做出應有的貢獻。

第三,關注巴基斯坦局勢的穩定與發展。目前,巴基斯坦部落地區面臨塔利班化的危險。②參見王聯:“論巴基斯坦部落地區的塔利班化”,《國際政治研究》,2009年,第2期,第112-135頁。如果巴基斯坦局勢失控,不僅對阿富汗局勢,而且對周邊地區的經濟、安全和戰略利益都將構成更嚴峻挑戰。實際上,美國已經意識到了這一點,因而在其新的阿富汗戰略中突出了在巴反恐的戰略重要性,將阿富汗與巴基斯坦視為一個戰略整體。巴基斯坦是中國的傳統友好鄰邦,巴形勢的發展更與中國利益攸關。中國應該發揮自身的資源優勢和影響力,并與有關大國積極協調,防止巴局勢的進一步惡化,從而確保阿富汗局勢朝著積極方向發展。中國可以在考慮阿富汗戰略時統籌考慮南亞、中亞的總體戰略,③參見趙華勝:“評美國新阿富汗戰略”,《復旦學報》(社會科學版),2009年,第6期,第1-9頁;胡娟:“美國新戰略下阿富汗安全形勢及其對中國西部邊境安全的影響”,《東南亞南亞研究》,2009年,第3期,第29-33頁。但要密切關注美國將阿富汗戰略與巴基斯坦戰略融為一體的深遠影響,尤其是其對于中巴傳統友好關系和中國西部安全的沖擊。

第四,對于西方有關邀中國直接出兵阿富汗的要求,中國應持謹慎立場,在目前情勢下似以不出兵為宜,其原因有四個方面。一是中國出兵阿富汗并不能從根本上緩解阿富汗局勢,也不能從根本上幫助改變美國在阿富汗的處境,反而可能會招致塔利班的報復行為。阿富汗問題的最終解決不可能單靠軍事打擊,還應包括政治、經濟和部族和解等多項政策。二是中國出兵阿富汗會引起南亞大國印度甚至俄羅斯等對中國駐軍阿富汗的擔心和對中國卷入南亞事務的猜忌,進而會對中國與有關國家之間的關系造成不利影響。三是中國出兵并不一定有利于中美關系的改善,也不一定影響得了美國是否在阿長期駐軍的決定。中美關系是全方位的,包括政治、經濟、安全、戰略等一系列領域,阿富汗問題只是雙方總體對外戰略的一個點。美國也不希望中國借此將軍事影響擴展到阿富汗。四是中國出兵違背中國外交“不干涉內政”的基本原則和一貫做法。目前,中國除了派出軍艦在印度洋進行護航活動和參加聯合國維和行動外,沒有直接參與任何其他國家或者國家集團共同參與的軍事行動。

總之,隨著中國的綜合實力增強和在全球范圍內加速崛起,國際社會要求中國承擔越來越多、越來越大的國際責任,但承擔什么樣的責任和如何承擔責任必須由中國自己界定,且必須符合當代國際法和國際關系基本準則,而最重要的,則是要求從根本上符合中國的國家利益。從這個意義上說,中美在阿富汗問題上可以有合作,但必須是有選擇的合作。