淺談公辦中小學教育腐敗的特點及其治理和預防

黃國崇

摘要：通過闡述近年來發生在公辦中小學校內的貪腐案件的表現和特點，分析其產生原因，在此基礎上提出治理和預防公辦中小學校教育腐敗的對策。

關鍵詞：中小學校；教育腐敗；職務犯罪

中圖分類號：G471文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2010）33-0251-02

近年來，發生在中小學校內的貪污腐敗案件層出不窮，在某種程度上學校已成了腐敗的高發區，該現象嚴重危害教育事業的健康發展，也損害了教育的社會聲譽，引起社會各界的廣泛關注。本文探討的教育腐敗是指公辦中小學校系統內的國家工作人員利用職務上的便利，實施的貪污、受賄、挪用公款、私分國有資產等職務犯罪。筆者擬通過分析當前公辦中小學校人員的貪污賄賂犯罪的表現和特點，及其產生的原因，在此基礎上尋求治理和防范中小學教育腐敗案件的對策。

一、中小學校教育腐敗的表現和特點

（一）中小學校教育腐敗集中在三大環節

首先，中小學校入學招生環節是腐敗案件突發的“重災區”。目前，我國《義務教育法》規定中小學實行就近入學，但很多家長為了孩子能接受更好的教育，不惜出錢交納捐資助學款、贊助費等費用（即變相的擇校費）來尋求擁有優質教育資源的公辦學校，這為中小學校的權力尋租者提供了尋租空間。公辦學校對擇校生收取的費用往往成為學校的“灰色”收入，有些被學校的個別領導私分、挪用，有些則進入個人腰包，滋生了嚴重的腐敗。

其次，中小學校教學樓等基礎設施建設環節是職務犯罪案件發生的突出環節。在中小學校工程建設中手握大權的校長和基建負責人，成為施工單位行賄的“進攻重點”。有些中小學校的工程項目往往不實行招投標，即使進行招投標也不嚴格按照規范操作，如近年來工程建設領域廣泛推行的行賄“黑名單”查詢制度，在教育系統遭到了冷遇，這些都在一定程度上導致中小學校的受賄貪腐案件發生。

第三，學校教學設備、課本資料和校服等物資采購環節是發生“收回扣”等是受賄腐敗案件的重點環節。部分中小學校的采購工作缺乏透明度，缺乏公開性和監督制約，一些供應商為了取得合同，采取送紅包、給回扣等辦法大肆行賄，而學校里手中掌握采購權的國家工作人員往往為了獲取利益鋌而走險，從中索賄受賄。

（二）犯罪主體多為學校領導和管理人員

中小學貪污賄賂犯罪的主體相對集中，多為學校負責人和管理人員。從歷年發生的案件來看，中小學校腐敗案件的犯罪主體絕大多數為校長、副校長、教導主任、學校財務人員等，這些部門的負責人擁有財物的管理權和支配權，利用自己的職務便利，把權力嬗變為謀取私利的工具，大肆以權謀私，權錢交易，最終落入犯罪的泥潭。

（三）中小學校腐敗的社會危害性極大

中小學校的貪污賄賂腐敗現象，比其他領域的腐敗具有較為特殊的影響力和傳染力。由于學校與整個社會存在密切關聯，觸角無處不在，與每個受教育的學生和家庭都有著千絲萬縷的聯系。學校人員的職務犯罪即使數額不大，也能產生極為惡劣的影響，不僅降低了廣大家庭對教育下一代的信心和希望，而且可能通過學生、學生的家庭和朋友等多個層次和環節在更加廣泛的范圍內傳播腐敗的影響。如果說官吏和司法的腐敗是最大的腐敗，那么教育腐敗無疑是最深的腐敗。教育腐敗以其自身的特殊性和深遠的影響力而有異于其他腐敗，它是一種源頭上的禍水，污染的不僅僅是學校這片水域，而是整個社會水系。

二、中小學校教育腐敗產生的原因剖析

（一）法制觀念和法律意識淡薄是教育腐敗產生的主觀因素

中小學校長期存在對反腐倡廉教育重視不夠的問題。個別學校只注意對學生的文化教育，卻忽視了對自身的教育；部分領導只注意抓教學、抓升學率，忽視了對教職員工的政治思想教育和法制教育。

法制教育的乏力，使少數學校領導和工作人員法律意識不高、法制觀念淡薄，對社會上各種腐化墮落現象缺乏應有的免疫力，對其他單位和個人拋出的種種誘惑無法抵制。某些中小學老師、教導主任甚至校長，連一些基本的法律常識都不懂，當然也就對自己違法犯罪行為的社會危害性和嚴重后果缺乏清楚的認識，從而輕易地滑進了犯罪的深淵。

（二）捐資助學款的管理失控，客觀上助長了教育腐敗

當前，我國教育資源分布不均勻是一個不容否認的事實。在教育改革之后，雖然國家已經明令禁止義務教育階段的中小學校收取擇校費，但有些學校仍然不斷變更名目暗中收費，如收取捐資助學款。按照我國《教育法》的規定，捐資助學款主要用于改善辦學條件，增添教學設備、設施等，不得用于個人分配，或企業投資[1]。

但是，《教育法》所設置的捐資助學款，到了實踐中往往變為部分學校人員斂財的工具，成為中小學教育腐敗的重要誘因：一是捐資助學款管理混亂，為侵吞、挪用和私分捐資助學款埋下了伏筆。第二，捐資助學款往往沒有數額標準，不同的重點學校的捐資助學款高低不同，甚至產生同一學校不同學生所交捐資助學款不同的情況。由此可見，價格的多樣化也是捐資助學中的弊端所在，某些學校領導或工作人員利用此漏洞而截留侵吞捐資助學款。

（三）當前中小學校的權力運行存在制度漏洞，監督缺位

當前，我國中小學大都實行校長負責制，校長擁有對學校工作全面負責的權力，掌管學校的教學、經濟、人事大權，與之相配套的監督制約機制則相對缺位。目前對中小學校校長的監督主要來自兩方面:一是學校黨支部、職代會和工會，二是教育行政主管部門。有些地方的中小學不設書記，有些則是書記校長一肩挑，而工會和職工代表大會卻流于形式，其法定職能并未得到依法行使。因此，形成了有權監督校長的距離遠，距離近的無權監督或不敢監督校長的怪圈，導致在教育行政權力的運作過程中校長一個人說了算。沒有監督的權力必然導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。上述這種沒有內部制約和外部監督機制的校長負責制，給了中小學校長擴張個人私欲的無限空間，極容易導致貪污受賄等腐敗現象。

此外，部分中小學還存在著管理制度不完善或者已有制度難以執行的問題，各種管理制度缺乏前瞻性、時效性和可操作性。這些漏洞的存在，以及相關監督制度的不健全，為中小學校的國家工作人員實施貪污受賄、挪用公款等腐敗行為提供了溫床。

三、治理中小學校教育腐敗的對策和預防措施

（一）強化教育系統的體制改革

教育腐敗的根源在于教育不公，教育不公的根源在于沒有依法管理教育，而沒有依法辦教育的一個很重要的原因，是相關部門責任的缺失[2]。

為了確保教育公平，必須建立能依法辦教育的現代教育體系。孟德斯鳩說過，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。因此，現代教育體系內應設置監督權力的機構，不僅政府主管部門，而且各類辦學主體皆應如此，概莫能外。否則，權力的濫用必然踐踏法律，使之成為一紙空文。各級地方政府必須按照《義務教育法》的規定，強化政府的公共服務職能，貫徹國家的教育方針，保障教育公平，恢復義務教育的公共性和公益性，促進義務教育均衡發展。同時，通過取消重點學校、徹底解決公辦學校擇校收費現象，恢復義務教育的正常秩序，使擇校競爭得到明顯改善，這是根治教育腐敗的重要一環。

（二）加強中小學校職務犯罪重點環節的制度預防建設

如前所述，當前公辦中小學職務犯罪的發案環節相對集中，多數案件發案部門集中在基建、采購、招生等環節。因此，為預防職務犯罪應該首先致力于這些部門管理環節上的制度建設，通過規范管理、健全制度來堵塞漏洞，形成對權力的有效約束。

第一，進一步規范中小學基建工程、設備、教材、校服等采購的招標投標工作，堅持公開、公平、公正、擇優的原則，明確規定工作程序，做到關口前移，實施同步預防。

第二，貫徹實行校務公開制度。“陽光”是最好的防腐劑。遵循公開透明原則，能克服權力運行過程中的隨意性、主觀性和隱蔽性，是一種從源頭上預防和遏制腐敗的治本措施。因此，要實行校務公開，建立財務公開制度、干部任前公示制度、干部任用公開招聘制度等，讓公開透明原則成為公辦中小學校預防職務犯罪的重要保障。

第三，建立有效的中小學校外部審計監督。如前所述，現有的中小學校長負責制暴露出對學校一把手缺乏有效監管的問題，內部財務會計制度的執行不能抵御來自校長的干預。因此，建立和完善外部審計監督才能防止學校發生腐敗，地方政府和教育行政主管部門應承擔起審計監督職責。新修訂的《義務教育法》第50條規定，縣級以上人民政府建立健全義務教育經費的審計監督和統計公告制度。教育行政部門應當完善對下屬單位審計制度，建立專業審計隊伍，定期嚴格執行財務審計[3]。

（三）發揮檢察機關職能，合力打造中小學校預防職務犯罪的平臺

檢察機關是我國的法律監督機關，是打擊職務犯罪和預防職務犯罪的專門機關。教育系統應加強與檢察機關的合作機制，發揮檢察機關在職務犯罪預防職能方面的優勢。

首先，教育系統與檢察機關建立“資源共享”的情況通報機制，保障預防職務犯罪工作信息暢通。其次，檢察機關應積極在中小學開展職務犯罪同步預防及宣傳教育工作。內容包括：對公辦中小學易腐重點環節進行監督，針對中小學校在管理和制度上存在的漏洞和問題，提出檢察建議，幫助建立健全有關規章制度和廉政監督制約機制。最后，加大打擊中小學校內職務犯罪的力度。打擊犯罪是預防犯罪的有力手段。檢察機關應針對教育系統職務犯罪的特點，研究中小學校職務犯罪的新情況，加大查辦中小學校貪污賄賂案件的力度，嚴厲懲處腐敗分子，凈化教育環境，還原校園在人們心中一方凈土的地位。

參考文獻：

[1]蘇國彬，劉穎.上海市教育系統貪污賄賂等案件犯罪特點及防范對策[J].犯罪研究，2001，(2).

[2]杜曉.根治中小學教育腐敗利刃何在[N].法制日報，2009-03-30（8）.

[3]鄭良.學生補習借讀費養肥腐敗小金庫[N].新華每日電訊，2008-01-16（1）.