我國香港警察執法責任制度及其啟示

肖付全

摘要：通過考察中國香港的警隊內部警察執法責任制度、內外結合的投訴警察制度與警隊外部的廉政公署制度，獲得我國的警察執法責任制度必須可操作化、強化公民在追究警察執法責任中的作用、及時公布追究警察執法責任的情況、成立獨立的警察督察部門等啟示。

關鍵詞：香港警察執法責任制度；強化公民作用

中圖分類號：D693.65文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2010）33-0175-02

一、域外警察執法責任制度

（一）中國香港的警察執法責任制度

為了保證警察依法執法，正確地履行職責，預防和懲處警察的違法亂紀行為，中國香港建立了比較完備的警察執法責任制度。1948年頒布的《警察條例》是香港警察的根本大法，它確定了包括紀律和處分制度在內的香港警察的基本責任制度。香港警務處長根據《警察條例》等法律制定的《警察通例》，進一步明確規定了警隊的管理與警察的行為規范，是《警察條例》的具體化和補充[1]，這是香港警隊內部追究警察執法責任的主要依據。

1.香港警隊內部的警察執法責任制度。中國香港《警察通例》的第六章規定了30條警察行為守則，這是香港警隊對警察品行、形象、執法和工作效率等方面的最低要求。一般而言，對違反行為守則者，只是給予批評教育，但若情節惡劣、后果嚴重，達到了違反警隊紀律或香港刑律的程度，則要按紀律處分程序給予懲處。《警察通例》還規定了未經批準或無正當理由而擅離職守和拒絕服從上司等13種警察的違紀種類及處分種類和處分程序。香港警察的違紀處分種類有：告誡、警告、嚴重警告、扣發工資、降級、強制退休、勒令辭職和開除，另外還有兩種非正式處分：推遲或暫停增薪與開除警告。對督察以下警察的違紀處分程序為：第一步，由警隊的紀律審查委員會負責收集證據，對被控人員進行調查和訊問。第二步，仲裁員聽取各方證詞及查驗證據后，如果認為違紀行為成立，就可以決定給予被控警察相應的處分。仲裁員認為應給予降級、強制退休、勒令辭職和開除等更嚴厲的處分，就必須把此案移交給總警司級警官處理。總警司在作出更嚴厲的處分決定后，須轉呈警隊紀律主任復核認可后才能執行。第三步，被控警察在得到處分的書面通知后，有權在14天內向警務處處長提出申訴，最后的決定權在警務處處長。

2.香港警隊內外結合的警察執法責任制度——投訴警察制度。由于警察大多是單獨或幾個人執法，警隊對執法警察難以進行監督，基于這一執法特點，香港警隊于1974年建立了內外結合的警察執法責任制度——投訴警察制度。任何個人或團體對警察行為的指控或帶有刑事性質的控告、對警方采取的行動不滿而表示要使用刑事訴訟或民事訴訟程序起訴某個警察均視為投訴警察，受理市民投訴警察的部門是警察投訴及內部調查科，它是香港警隊監管處屬下的一個專門機構。由于該科是警隊內部的一個監控警察違紀行為的專門機構，行政上屬于警隊管理，因而人們普遍認為它不可能在沒有外部監督的情況下，絕對公正無私地對所有投訴案件作出應有的處理。為保證投訴警察案件處理的質量和效率，香港特區政府特別成立了一個專門的監督機構——投訴警察監督委員會，由該機構從外部來監督和控制投訴警察科的工作。投訴警察的方法很多，市民可以直接向當值的警察提出，也可以親自前往警署投訴或以書面方式遞交投訴書，更可以直接打電話向警方或其他法定受理投訴的機構進行投訴；就投訴的渠道而言，市民可以直接向警方或當值的警察提出投訴外，還可以直接向行政、立法兩局的議員和議員辦事處、投訴警察監督委員會、廉政公署以及全香港的19個行政區議會提出投訴[2]。香港警隊對投訴警察案件的處理原則是以教育為主，處罰為輔，既要保護公眾的利益，防止警察濫用權力，堅決追究違法執法警察的責任，又要讓警察能無畏地公正地執法，不能使他們因害怕受到惡意的投訴而不敢工作。

3.香港警隊外部的警察執法責任制度——廉政公署制度。鑒于1973年，香港警隊英籍總警司葛柏涉嫌貪污巨款被揭露后，葛柏竟在警隊刑事偵查部的反貪污部門對其調查過程中從容逃回英國。這一嚴重貪污案件及警隊對它的查處不力，引起了香港社會的公憤，迫于各方面的壓力，港督對香港原有的反貪廉政機制進行了檢討，并決定在警隊以外建立一個獨立的直接對港督負責的擁有較大職權的反貪廉政機構，1974年香港總督通過立法局制定了《總督特派廉政專員公署條例》，正式建立了總督特派廉政專員公署（簡稱廉政公署），專門負責查處包括警察在內的政府公務員的貪污腐化行為。廉政公署針對警隊的職責有：1）接受指控警察貪污行為的舉報并進行調查；2）審查警隊的辦事程序，查找可能導致貪污行為的工作程序漏洞并予以修正；3）鼓勵市民踴躍參與和支持對警隊的反貪監察工作。

廉政公署進行反貪工作的特點有：1）獨立性。廉政公署直屬于香港總督（現為特首），不受任何部門的管轄和干預，在港督直轄下，廉政公署自成一體，享有獨立的執法權力。只要其認為“有理由懷疑”包括警察在內的調查目標，即可以采取包括目標監視、監聽、資料搜集等行動。2）廣泛性。廉政公署享有廣泛權力，警隊各級警察均可成為其調查對象；無論警察的辦公室還是住宅，必要時均可以強行進入并實施搜查；只要廉政公署認為需要，可要求任何警察提供有關的任何資料，任何警察對廉政公署均無秘密可言；另外廉政公署既有權審查警隊的工作程序，又有權參與制定防止警察貪污受賄的規章和政策。廉政公署歷來把警隊及其警察作為反貪監察的重點對象。廉政公署四大部門之一的執行處下設兩個調查科，其中一個科主要負責對警察貪污、索賄及受賄的調查。

二、中國香港警察執法責任制度的啟示

（一）警察執法責任制度必須可操作化

香港警察的執法監督機構職責法定，分工明確，各負其責，在履行職責方面環環相扣，嚴格執法，使香港警察在國際上享有紀律嚴明、秉公執法的良好聲譽。香港的警察執法責任制度，無論是違紀種類與處分程序，還是投訴警察制度與廉政公署制度，都是根據相應的法律和規章建立起來的，具體規定即直觀、詳細，又明確、規范，具有較強的可操作性，既達到了對警察執法的約束和限制目的，又使追究警察執法責任時有章可循，有法可依，不會因漫無頭緒而讓違法執法或者不當執法的警察逃避責任，也不會因市民亂投訴警察而影響警察正常執法和執法的積極性。但是，我國內地雖然在《人民警察法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》等一些法律中對警察執法責任作出了規定，但是大多數僅僅停留在原則性規定上，未能進一步可操作化和規范化，并且有些規定似乎只是倡導性和應然性的，缺乏操作性和可行性，不具備明確的警察執法責任追究程序，在實踐中難以發揮其對警察的制約作用。

（二）強化公民在追究警察執法責任中的作用

警察的執法活動與每個公民的切身利益休戚相關，因為警察執法工作直接面對人民群眾并最終為公眾服務，有著密切的聯系，因此人民群眾在追究警察執法責任的工作中最有發言權，基于此香港警隊建立了正規的群眾投訴警察制度，確保受到警察不法侵害、不公正對待或者冷漠怠慢的群眾能有暢通無阻的申訴渠道和投訴機會，并使侵害群眾、違法執法或者不當執法的警察受到應有的懲處。香港投訴警察科接獲公民投訴警察的來源非常廣泛，公民對警察的投訴方式多種多樣，包括本人親自到投訴警察科或警署投訴、致電或致函投訴警察科或警署投訴或經由廉政公署、立法會、司法機構、律師和警監會等機構轉交等。所以，我國內地的公安部門應當借鑒香港投訴警察制度的有益經驗，強化公民在追究警察執法責任中的作用，擴大公民的控告、申訴違法執法或不當執法警察的范圍，拓寬和暢通公民的申訴渠道，確保公民針對警察的投訴都能得到迅速和公正的處理，維護公民的合法權益，限制警察的肆意妄為，徹底追究違法執法或不當執法警察的執法責任。

（三）及時公布追究警察執法責任的情況

眾所周知，陽光不僅是最好的防腐劑，而且是最好的消毒劑，無論什么事情，一旦拿到大廳廣眾之下曬一曬，再細微的瑕疵和再小的差錯，都可以被發現。再者，對一件事情的知情權是每一個公民的基本人權。因此，我國的公安部門應當加大警察違法或者不當執法和追究警察執法責任工作的透明度，將有關的數據和結果，通過報紙電視、廣播電臺、網絡和政府公告等大眾媒介定期地向廣大人民群眾進行公布，首先要讓公眾知情，然后才能談得上讓公眾監督，積極爭取社會公眾的信任和支持。同時，有必要將被投訴警察的調查結果和處理情況及時地通知投訴者和被投訴者，因為當事人的知情權最為重要，也最為直接。只有讓公眾知情，才能取信于民。

（四）成立獨立的警察督察部門

香港鑒于“葛柏事件”而決定在警隊以外建立一個獨立的直接對港督負責的反貪廉政機構即總督特派廉政專員公署（簡稱廉政公署），專門負責查處包括警察在內的政府公務員的貪污腐化行為。我國目前的警察督察部門是公安機關的一個部門，而且警察的督察職能往往是由公安機關的法制部門來實現，雖然也能起到一定的作用，但是只要它是公安機關的一個組成部分，對違反相應規定的警察的監督檢查和追究責任就難保公正和徹底，因為公安法制部門作為公安機關的組成部分，對警察同行的曲意回護就難免發生，因為這違反了自然公正原則之“自己不能作自己的法官”原則，所以由公安機關的一個部門來負責警察執法責任的追究工作，這本身就不符合回避制度。

參考文獻：

[1]歐陽澄.香港警察執法監督機制概述[J].邵陽學院學報：社會科學版，2002，（1）.

[2]馬亞雄，趙煒，張山山.香港警察的監察機制及其借鑒意義[J].公安大學學報，1997，（3）.