明代巡按御史的職權(quán)演變考略

李德寶

摘要：在明代，巡按御史在中央監(jiān)察地方中起著重要作用，其職權(quán)隨著皇權(quán)專制的加強(qiáng)，也得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化與擴(kuò)大。

關(guān)鍵詞：巡按御史；職權(quán)；擴(kuò)大

中圖分類號(hào)：K248文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2010）33-150-02

一、巡按御史制度的設(shè)立

明太祖朱元璋為鞏固統(tǒng)治、加強(qiáng)皇權(quán)、監(jiān)察地方，在地方原有監(jiān)察體系完備的基礎(chǔ)上派監(jiān)察御史巡按地方，形成獨(dú)具特色的巡按御史制度，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制。到永樂元年（1403），“遣御史分巡天下，為定制。”[1]這標(biāo)志著明代巡按御史制度的正式確立。

二、巡按御史的主要職權(quán)

巡按御史，即代天子巡狩。其職凡吏政、刑名、錢谷、治安、檔案、學(xué)校、農(nóng)桑、水利、風(fēng)俗民隱無所不察。《明史·職官志二》明確記載了巡按御史的責(zé)權(quán)：“代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。諸祭祀壇場(chǎng)，省其墻宇祭器。存恤孤老，巡視倉庫，查算錢糧，勉勵(lì)學(xué)校……凡政事得失，軍民利病，皆得直言無避”[2]。概括起來，御史巡按的任務(wù)主要有以下幾個(gè)方面：

第一，考察地方文武官吏，舉薦人才。糾劾地方文武百官，這是巡按御史巡回監(jiān)察的中心工作。宣德五年（1430）五月，宣宗差章杲、陳訥巡按福建、廣東，并諭之曰：“御史出巡，先須考察官吏，官吏守法然后百姓受福”[3]，“凡在外有司,擾害賢良,貪贓壞法,致令田里荒蕪,民人受害,體訪得實(shí),具奏提問”[3]。這一時(shí)期，巡按御史考察的主要對(duì)象是府州縣官，對(duì)布按二司的考察也只限于其屬官。

同時(shí)，對(duì)軍職人員，如總兵、鎮(zhèn)守官等的不法行為只能奏聞?wù)堉迹荒苌米蕴釂枴?/p>

巡按尚有薦舉優(yōu)良官吏的責(zé)任，洪武二十六年（1393）所制定的監(jiān)察御史《出巡事宜》中規(guī)定，巡按凡至地方“體知有司等守法奉公、廉能昭著者，隨即舉奏”[4]。

第二，審錄罪囚，斷理冤獄。斷理冤獄是御史巡按地方的一項(xiàng)重要任務(wù)。明代對(duì)于不同等級(jí)的罪行，有不同的處理權(quán)限。洪武年間，《大明律》規(guī)定巡按御史的職責(zé)：“徒流以下，從各府州縣決配。至死罪者，在內(nèi)聽監(jiān)察御史、在外聽按察司審錄無冤，依律議擬，轉(zhuǎn)達(dá)刑部定議奏聞回報(bào)。直隸點(diǎn)處，從刑部委官，與監(jiān)察御史，在外去處，從布政司委官，與按察司公同審決”[5]。

照刷文卷，即對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)所行公文檔案進(jìn)行審查，這是對(duì)各級(jí)官吏為政情況一種很好的檢閱手段，可有效考核、督促地方各機(jī)關(guān)處理公務(wù)，提高行政效率。

第四，督查倉庫、稅糧、戶口和賦役，督修農(nóng)田水利及公共設(shè)施。巡按御史巡按到地方，須督查地方官盤點(diǎn)倉庫、稅糧、戶口、均平賦役，各府要將歲辦稅糧諸色課程各項(xiàng)數(shù)目開報(bào)，查看錢糧有無虧欠，出現(xiàn)問題要責(zé)成地方官吏處理并設(shè)法防犯庫吏作弊。農(nóng)田水利如陂塘壩堰，公共設(shè)施如橋梁道路倉庫房屋等，巡按都要親自督查，如有損壞，及時(shí)督促修理。

其他巡查任務(wù)還有如檢查學(xué)校教育，存恤孤老，旌表孝義，賑濟(jì)災(zāi)荒等等。

巡按的設(shè)立及派遣，其實(shí)質(zhì)是明朝統(tǒng)治者以品秩稍卑下的中央官員監(jiān)察品位較高的地方官員，以加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，鞏固中央集權(quán)。但在明朝前期，按察司與巡按御史是“頡頏行事”[6]。所謂“頡頑行事”，是指雙方共同行事，地方上一應(yīng)糾舉彈劾、刑名訴論，皆為按察司與巡按御史共同掌握。按察司使、副使與巡按相見，禮儀也是均等的。而且按規(guī)定按察司與巡按御史也可互相糾劾。由此可見，在明前期對(duì)地方的監(jiān)察過程中按察司占有主要地位。這一時(shí)期巡按御史即使權(quán)大且寬，但由于明朝前期皇帝勵(lì)精圖治，對(duì)巡按御史進(jìn)行著有成效的監(jiān)督管理，其權(quán)力還是受到很多制約。

三、巡按御史權(quán)力的加強(qiáng)與擴(kuò)大

如前所述，巡按御史的職權(quán)范圍非常寬泛，雖然普遍意義上認(rèn)為明中后期后其職權(quán)才進(jìn)一步擴(kuò)大，但其端倪早在宣德年便已顯現(xiàn)出來。仁宣之際，由于階級(jí)矛盾、民族矛盾以級(jí)統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部矛盾日益激化，尤其是巡撫制度形成并日益地方化，為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，明統(tǒng)治者加強(qiáng)了巡按御史的權(quán)力。嘉靖年間，巡撫最終成為凌駕于三司之上掌握軍政實(shí)權(quán)的行政長官。所以，明中期，巡按御史的權(quán)力遠(yuǎn)比前期大。具體表現(xiàn)在監(jiān)察司法權(quán)力的進(jìn)一步加強(qiáng)，以及部分軍事、行政權(quán)力的獲取。這些權(quán)力，有制度化的規(guī)定，也有無明文規(guī)定的，但在實(shí)際上巡按御史獲得了這些權(quán)力。

（一）對(duì)地方官員的監(jiān)察考核權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)

明代考核文官的方法分為兩種，一是考察，一是考滿。考察又稱為大計(jì)，包括京察、外察兩種形式。但明正統(tǒng)以后地方文職官員的考滿，除“九年通考黜陟”必須赴京外，其余逐漸轉(zhuǎn)為以巡撫和巡按御史的考核為主。明代宗景泰七年(1456)，“令巡撫、巡按會(huì)同按察司堂上官考察府州縣官，其布按二司官，聽撫按考察”[7]弘。治九年（1496），明廷明確宣布：“在外布、按二司府州縣等官及教官有政績才行者，并許（督）撫、（巡）按奏舉。”巡按御史取得了對(duì)地方官員的巡察之權(quán)。

加上之前已有的對(duì)布按屬官的考核權(quán)，到嘉靖二十二年（1543），巡按御史在朝覲考察時(shí)基本上已經(jīng)有權(quán)對(duì)管轄內(nèi)所有大小官員作出考語，密封送吏部供考察時(shí)參考。

武官考察稱之為“軍政”，軍政起源于明憲宗成化年間。

如前文所述，巡按御史在前期對(duì)武官的考察不過是六七品，均屬低級(jí)武官。至正統(tǒng)元年（1436）議準(zhǔn)，各處衛(wèi)所官員，聽巡按御史、按司，照依文職事例一體考察。此后，包括衛(wèi)指揮使（正三品）等在內(nèi)的衛(wèi)所所有官員，巡按均可參與考察。也就是說巡按對(duì)地方武官的考察范圍再次擴(kuò)大，巡按御史可與巡撫或按察司官一同對(duì)參將等官進(jìn)行考察。

（二）司法權(quán)加強(qiáng)

宣德八年（1433年），明宣宗“諭法司，天下重囚遣的當(dāng)官分臨各處，公同巡按御史詳審處決。”[7]正統(tǒng)四年(1439年)又對(duì)審級(jí)作了調(diào)整：“凡各都司、布政司所屬并直隸府州縣軍民諸衙門應(yīng)有罪囚，追問完畢，杖罪以下，依律決斷，徒流死罪；備申上司詳審。”[7]對(duì)于徒流以上罪囚，直隸巡按御史有權(quán)進(jìn)行審錄。而死罪則各處巡按御史皆有權(quán)審錄：“直隸去處從刑部委官與巡按御史、在外從都司、布政司、按察司及巡按御史公同審錄處決”[7]。

明代巡按彈劾權(quán)很大，對(duì)于六品以下文官，可直接拿問。嘉靖二十一年（1542）規(guī)定：“御史出巡，務(wù)要痛革淫刑，嚴(yán)懲酷吏，如用酷刑及打死無辜者，密拘尸屬審實(shí)，六品以下徑孥，五品以上參題，俱照律例重治”[8]。

（三）軍事權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大

監(jiān)軍是巡按御史在軍事方面的法定權(quán)力。前文談到凡涉及調(diào)度軍馬、邊防等事巡按御史不得干預(yù)。其職權(quán)“不過監(jiān)軍紀(jì)功，原無調(diào)遣之文也”[9]。但自明中葉起，巡按御史則逐漸參與軍事謀略，且可以調(diào)兵遣將，有一定的軍事指揮權(quán)。如正統(tǒng)十四年（1449）四月，“（總兵官）徐恭等未至，處州告急，巡按浙江御史遣參議耿定、僉事王晟、都指揮沈轔率兵四千往，與賊戰(zhàn)于麗水”[10]。由此可知，如遇有緊急戰(zhàn)事情況，巡按御史有調(diào)兵遣將之權(quán)。此后，每有盜賊等情況發(fā)生時(shí)，巡按御史均有平叛亂的重任。如成化年間，賈錠巡按兩浙，“值溫處礦陳廣胡等構(gòu)亂，勢(shì)焰甚烈，公不避危險(xiǎn)，提兵剿平之。”[11]

萬歷三年（1575）三邊總督石茂華，曾因御史督戰(zhàn)太急，魯莽進(jìn)兵，受到不小的挫敗。張居正還曾去信誥誡過；“今之時(shí)政，與先年異。公受分陜之寄，凡事當(dāng)守便宜，謀定而后發(fā)，亦不必汲汲求解于群議也”[12]。張居正認(rèn)定邊疆督、撫，不應(yīng)受御史底牽掣。可見當(dāng)時(shí)由于巡按御史插手軍事，使督撫、總兵等常受到牽制的事件很多。

（四）行政權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大

布政使原是一省之內(nèi)掌管行政權(quán)，但是到明中后期，巡按御史權(quán)侵占布政使職掌，擁有了部分行政權(quán)。“凡有大興革及諸事務(wù)”，布政司必段“請(qǐng)于撫按若總督”[13]。巡按還可不經(jīng)奏請(qǐng)就自行改革賦役制度，沒有巡撫和布政司的參與，也沒上奏，就自行其事。第一個(gè)提倡一條編法的浙江巡按御史龐尚鵬，“民苦徭役，為舉行一條鞭法”[14]。后來在萬歷四年（1576），張居正才把條編推行到湖廣，最后全國推行。如潘季馴巡按廣東時(shí)，“行均平里甲法，廣人大便。臨代去，疏請(qǐng)飭后至至守其法，帝從之”[15]。

總結(jié)來說，巡按御史其“任紀(jì)綱之職，受耳目之寄，糾劾百僚，肅清庶政。巡按一方，則御史朝廷所差，序于三司之上”[16]按出巡事宜規(guī)定，其有倚重監(jiān)司、分道巡歷、督責(zé)縣令、整飭紀(jì)綱、親審詞狀、拿問官員等種種權(quán)力，幾乎涉及所有地方事務(wù)。這與明代空前加強(qiáng)中央集權(quán)背景下中央司法權(quán)力的不斷增大而地方司法權(quán)力的不斷削弱有關(guān)。

四、結(jié)語

巡按御史特殊的地位與相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行監(jiān)察方式為明初百年吏治的澄清，在加強(qiáng)中央集權(quán)、維護(hù)國家統(tǒng)一方面發(fā)揮了重大作用。在明中后期，這一制度發(fā)展日益完備，其職權(quán)也進(jìn)一步加強(qiáng)與擴(kuò)大，其實(shí)質(zhì)是皇權(quán)加強(qiáng)的表現(xiàn)，是皇權(quán)的延伸。但是，巡按御史在加強(qiáng)監(jiān)察地方的同時(shí)，也擾亂了地方正常的行政秩序。隨著明中后期皇帝的怠政，對(duì)巡按御史的監(jiān)察失效，巡按御史本身也不可避免地腐敗起來，使吏治更加腐敗。巡按御史制度最后也隨著明朝的覆滅而走向了末路。

參考文獻(xiàn)：

[1]《明史》卷六《成祖本紀(jì)》.

[2]《明史》卷七三《職官志二》.

[3]《明宣宗實(shí)錄》卷六六宣德五年五月壬寅條.

[4]《明會(huì)典》卷二一Ο《出巡事宜》.

[5]劉惟謙《大明律》卷二八《刑律·斷獄·有司決囚等第》.

[6《明會(huì)典》卷二一Ο《出巡事宜》《萬有文庫》本.

[7]李東陽、申時(shí)行《大明會(huì)典》卷二一0《都察院·出巡事宜》揚(yáng)州：江蘇廣陵刻印社，1989.

[8]《大明會(huì)典》卷二0九.

[9]《明經(jīng)世文編》卷三八四.

[10]《明通鑒》卷二四.

[11]《國朝獻(xiàn)征錄》卷六一.

[12]書牘七《答陜西督撫石毅庵》.

[13]《明史》卷七五《職官四》.

[14]《明史》卷二二七《龐尚鵬傳》.

[15]《明史》卷二二三《潘季馴傳》.

[16]孫承澤《天府廣記》卷二三《都察院》.