比較法視角下我國行政主體范圍的再審視

李寶君

摘要：行政主體理論在整個行政法學理論體系中占有重要地位，而行政主體的范圍是認識行政主體的這一切入點。不同國家的行政主體理論及同一國家不同時期的行政主體理論不盡一致。論文通過將我國當前行政主體圍理論同國外行政主體范圍理論相比較，指出了我國這一理論中存在的問題，提出界定行政主體的范圍應遵循的原則，進而勾畫出面向未來的我國行政主體范圍理論。

關鍵詞：行政主體；行政主體范圍；審視

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2010）33-0001-03

行政主體及其構成作為行政法學上的重要理論之一其濫觴可以追溯至大陸法系的法、德兩國。在法國，行政主體最初是作為一個法律概念出現的，隨后被納入學理的視野。行政主體制度的出現至少可以解決兩個方面的問題：“首先，他可以有效地區分行政機關的雙重法律身份，從而把握行政法的調整范圍。其次，他可以用來說明公務員行為的性質和行為效果的歸屬。正如王名揚教授所論及的那樣,“如果沒有行政主體這一概念，每一公務員的行為只能歸屬自己前任公務員的行為對后任沒有效力這樣就不可能有一個統一協調的行政”。發端于法德兩國的行政主體理論嗣后被大陸法系的其他國家所吸收并進一步有所發展，呈現出不同的發展趨勢。

一、域外主要國家行政主體范圍探析

（一）英美法系國家行政主體范圍考察

在現代的英國行政法學中我們并未找到“行政主體”這樣的字樣，但在英國作為功能意義上的行政主體其范圍可歸結為以下幾類：一是政府性質的行政主體，包括名義上的行政主體英王和實際上的行政主體政府。作為議會制君主立憲國家，英王是這一國家形式上最高權力的歸屬者，英王之下的政府及其全部工作人員均是以英王的“仆人”身份出現并為英王服務的，所以在行政法律關系中英王作為名義上的行政主體這一點不難理解。內閣擁有著相當廣泛的職權，其中之一便是行政權。地方政府是“由地方居民選舉產生的、負責管理法律規定屬于某一地方的行政事務，并具有獨立法律地位的組織”。二是非政府性質的行政主體公法人。按王名揚先生的解釋，主要是指“在中央和地方行政機關以外的，具有獨立法律人格、享有一定獨立地位的、從事某種特定公共事務的行政機構，英國學者稱這類機構為半自治的國家行政組織或半自治非政府組織”。英國能作為行政主體的公法人主要包括：工商企業公法人，如英國廣播公司等；行政事務公法人，這類公法人相當于一個政府機構，負責執行某項經濟和社會政策；實施管制的公法人，這類公法人的主要任務不是執行具體業務，而是制定和執行某些行為標準，因而更接近與一般的行政機關；咨詢及和解性質的公法人，如種族平等委員會等，主要作用是提供社會咨詢及調解某些社會糾紛。英國之所以設立公法人制度主要是基于行政分權和公務分權及提高公共行政效率的因素考量，這與英國人的行政控權法的觀念有著直接聯系的，不管這樣的觀念在今天看來正確與否，但他確實推動了英國行政法上的主體制度的發展。

在美國行政法學中我們同樣尋覓不到“行政主體”的字樣，作為功能意義上的行政主體在美國主要是由行政機關這一角色承擔的，因而其行政主體的范圍也就囿于行政機關本身。作為聯邦制的美國，其行政機關遠比我們想象的要復雜得多，是有著特定豐富內涵的概念。

1.聯邦行政機關。美國《聯邦行政程序法》對行政機關所下的定義是：“國會、法院……以外的美國政府各機關”，采用這種除外說的標準來界定行政機關在實踐中并沒有多大的可操作性，為此美國行政法學界進一步縮小了行政法學研究中行政機關的范圍，把它局限在“那些行使行政管理職能并對私人權利和義務發生直接影響的機關,”即狹義上的行政機關。主要包括總統、總統執行機構、內閣及聯邦政府個部、獨立行政管制機構和政府公司。還包括行政公司，指資產全部或部分為政府所有的公司，在美國被公認為是一種行政組織形式，其除了行使一般公司的權利外還根據所執行的法律享有一些特別行政權力，或與獨立管制機構合而為一，或歸屬各部和獨立管制機構。

2.州政府與地方政府。美國是聯邦制國家，其政府可分為聯邦政府（中央政府）、州政府和地方政府，由于聯邦和各州分權州政府行使著州范圍內的各項職權，州以下的各級政府統稱為地方政府行使著各自范圍內的職權。但由于在美國政府是一綜合性概念，因而只有州政府和地方政府的行政機關在行使行政職權時成為行政主體。

（二）大陸法系國家行政主體范圍考察

如前所述，行政主體這一概念起源于法國行政法學，法國行政法學中通說認為行政主體的范圍包括國家、地方團體、公務法人。在法國國家行政主體是最重要的行政主體。承擔國家職能的機關包括中央行政機關和地方行政機關。其中，中央行政機關組成部分有總統、總理及政府各部，總統、總理及政府各部長依照憲法和法律規定行使行政職權。法國的地方行政機關是中央政府設在各地的執行事務的機關，地方行政事務不屬于地方行政機關而屬于地方團體管轄，這一點與我國是不同的。法國的地方團體是“以地域為基礎、具有獨立的法律人格和地方公務、享有行政上的自治權力的行政主體”。其是基于分權因素而設立的，具有這樣的特征，“一是以地域為基礎的組織。二是地方自治的體現。三是享有地方自治上的自治權力，其權力來源于地方而不是國家，獨立地承擔自己行為的法律效果是獨立的行政主體”。公務法人是繼國家、地方團體之后的又一重要行政主體，完整意義上的表述公務法人系指除國家和地方團體之外的、依法從事一定公務活動、獨立享有行政法上之權力并承擔因此而生之責任的行政主體包括中學、大學、圖書館等。

德國比較通行的觀點其行政主體分為四類：國家、自治行政主體、所謂的被授權人和私法組織形式出現的行政主體。國家享有原始的統治權，其存在和權力不源自其他機構因而其被稱作原始行政主體。根據德國基本法的規定德國國家由聯邦和聯邦各州組成，他們分別構成國家行政主體之一部。在德國行政法理上行政主體的關鍵在于其具有行政法上的權利能力，因而其自治行政主體的范疇專指具有權利能力之團體、公法設施和公法基金會及具有部分權利能力的行政機構，包括具有權利能力的團體、公法設施和公法基金會。“如果某一機構在組織上和法律上都是獨立的，它就具有了法人和行政主體的特征。這些行政機構通常分為團體、設施和基金會，”由于不僅其存在和職權源于國家，而且還要受國家法律的約束，因而相對于作為原始行政主體的國家行政主體而言，他們也被稱作派生的行政主體。在德國這類行政主體主要有地方自治團體（縣、鄉鎮等）、公法行會、公法設施、公立大學、公法基金會。所謂的被授權人，是在特定的嚴格條件下經過授權，在法律上具有獨立地位的私人在相應范圍內行使主權事項，并自負其責地承擔活動之法律效果，由此便產生授權行政主體，這類主體為自然人也亦為法人。除此之外，在德國行政主體還可以以私法方式執行行政任務，即行政主體可以對自己的行政活動采取私法形式,還可以設立私法人（如有軌電車股份公司）授權其執行特定的行政任務，在此范圍內行政主體設立的私法人得成為行政主體，其理論基礎在于公共行政的私有化。

二、我國行政主體范圍理論存在的問題尋查

我國學者們仿效法、日行政主體理論，構建起了我國行政主體理論。正如馬克思主義哲學認識論所告訴我們的那樣，人類的認識是一個永無止境的過程，我們對行政主體理論的認識同樣經歷了一個不斷深化的過程。我們認為，我國當前行政主體范圍理論至少存在以下幾個方面欠缺：

問題之一：傳統理論關于行政主體范圍的表述含糊不明確、缺乏層次性。首先，行政機關在我國是一個內涵豐富的概念可以指很多機關組織，這種不盡規范的表述導致的直接結果，便是在具體的行政法律關系中諸多行政機關均可行使行政職權，但究竟誰是行政主體、誰不能成為行政主體很混亂化。其次，對另一類行政主體“法律法規授權的組織”表述同樣過于寬泛、抽象，并有不夠周延之虞，“所謂‘授權在行政法理上其基本含義為行政權及其行使著均處于法律法規授權的視域之內，行政權尚無法律授權則是非法的，也就是說行政機關實際上也是被授權的組織，而行政主體的架構內將‘行政機關和‘法律法規授權的組織相并列，在邏輯上易使人反向推導為‘行政機關對峙于‘法律法規授權的組織，這在概念上犯了不周延的錯誤。”同時傳統理論中并未對行政主體的范圍進行具體的類型化，明顯缺乏層次性。

問題之二：當前行政主體的范圍過于狹隘。主要表現是在現有的行政主體理論中武斷，將個人作為行政主體的資格直接予以否定，但卻沒有足夠充分的理由來對這一結論進行論證。事實上個人作為行政主體同樣是可以得到印證的。以德國行政法為例，在德國行政法中私人（自然人和法人）在特定的嚴格條件下，經特別授權的行使主權事項成為行政主體。既然具有獨立之人格的自然人享有權利能力，而行政主體的關鍵或本質又恰恰在于其權利能力，那么自然人作為行政主體便有了現實的可能性。而且隨著社會的不斷進步，在行政領域也呈現出給付行政、福利行政等行政多元化的趨勢，在這種情況下將行政主體定位于組織或許只是一種原則，在特定的嚴格條件下個人亦取得行政主體之資格。

問題之三：當前行政主體范圍理論滯后，與不斷發展著的實踐相脫節。這至少表現在以下兩個方面：其一，無法與國際社會接軌。當今社會經濟全球化浪潮一浪高過了一浪，國與國之間無論是政治上經濟上的聯系都呈現出一種前所未有的密切程度，這就需要一種機制來維護或建設整個世界的和諧秩序，而法律機制無疑在其中扮演著重要的角色，而整個法律機制中的行政法規范又是一重要組成部分，審視我們當前的行政主體范圍理論或許其早已不堪承載之重了。其二，從我國國內政治文明建設的角度來講，當前的理論也已顯現出其局限所在。“依法治國建設社會主義法治國家，全面推進社會主義政治文明建設”，要求行政分權，即將行政權之的一部分從政府手中拿出交付與另一公共實體行使，政府要將原本由政府大包大攬的諸多公共事務之一部分出，由政府以外的社會組織甚至公民個人管理，而政府則僅作為監督者即可。

三、我國行政主體范圍的再審視

（一）政治意義上的行政主體——人民

我國是人民民主專政的社會主義國家，憲法第二條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照憲法和法律的規定管理國家事務、管理社會事務、管理經濟文化事業”，由此表明，我國人民是國家權力的最終享有者，包括行政機關在內的一切國家機關行使權力均是人民賦予的，是人民的代表，所以從政治意義上講人民是終極的行政主體。

（二）法律意義上的行政主體

一是政治國家范疇內的行政主體。包括實質意義上的行政主體——國家，也包括形式意義上的行政主體——各級人民政府及其組成部門，還有國有或國家控股的具有部分行政管理職能的公司，國家依法設立的公共團體。國家作為行政權力的享有者，在法律意義上其存在和權力的行使不以其他主體的存在為前提。國家是原始的行政主體、是實質上的行政主體。各級人民政府及其組成部門是行政權的具體擁有及行使者。他們在憲法和法律規定的范圍內具體行使著國家通過憲法和法律賦予其的行政職權。國有或國家控股的具有部分行政管理職能的公司主要是國家(政府）依法設立的國有和國家控股的公司，這些公司是經營性質的但其中不乏一些兼具行政管理職能性質（如郵政公司等），他們制定的某些政策或規定的某些措施亦對私法領域的相關企業具有規制作用，在此范圍內其得成為行政主體。同時，在我國所有經登記注冊取得法人資格的非經營性團體統稱為社會團體，如中華全國總工會、婦聯等，依法擁有并行使著某些行政管理性質的職權，具有法律上獨立之人格，在法定范圍內成為政治國家范疇內的行政主體。

二是市民社會范疇內的行政主體——民間自治團體。從政治學及法社會學的角度講，市民社會是與政治國家相對稱的概念，市民社會的關鍵再于市民自治。在實踐中的表現形式便是一部分人通過人或人與物的結合自發地讓渡出自身的某些權利組成公共性的自治團體，依法實行自我服務、自我管理、自我監督。這部分自治團體行使著部分公權力并能對其內部成員及社會上其他人員的權利義務產生影響，在一定范圍內承擔著公共行政主體的角色，因此理應納入行政主體的范疇內。如律師協會等。

三是國際組織。我國傳統行政法理中從未提到過國際組織的行政主體地位問題，這在過去或者說我們入世之前尚能行得通，然而在全球化不斷加快的今天，我們不得不從行政法的視角來看待國際組織這一實體。事實上很多國際組織是實際作為行政主體是存在的，如區域一體化程度最大的歐盟，歐盟下設的一些執行機關在一定范圍內對歐盟成員國內的公民或組織來講其就能成為行政主體，只不過這是近幾年才有的趨勢，我國行政法學本著面向未來發展的姿態，應將國際組織納入行政主體的范圍之內。

四是作為行政主體的個人。如前所述個人成為行政主體，這不僅在國外理論及實踐中有先例，而且在我國法律中事實上也是有規定的。在德國行政法上私人（自然人和法人）在特定的嚴格的條件下得經由特別授權行使主權事項并獨立承擔由此而生之權利、義務和責任而成為行政主體。我國《海商法》第36條規定：“為保障在船人員和船舶的安全，船長有權對在船上進行的違法犯罪活動的人采取禁用或其他必要措施，并防止其隱匿、毀偽造證據。”也就是說，只要發現船上有違法犯罪活動情形的，即進入船長職權管轄范圍內，船長在此權限范圍內獲得行政主體資格。《民用航空法》第44條、第45條同樣規定了機長的行政主體資格。這里的個人行政主體實際上一種公務人行政主體。此外，《食品衛生法》第34條規定的食品衛生監督員、《藥品管理法》第46條規定的藥品監督員、《審計法》第10條規定的審計特派員等都體現了公務人行政主體制度。

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