村民代表的罷免程序有待完善

楊維立

《村民委員會組織法》(修訂草案)已經全國人大常委會第十七次會議通過。新修訂的《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)的一大亮點,是基于我國農村外出打工、經商的村民數量巨大,村民會議召集難的現實,強化了村民代表會議的作用。例如新增加規定:村民選舉委員會可以由村民代表會議推選產生;三分之一以上的村民代表聯名可以提出罷免理由罷免村委會成員;村民委員會成員出缺,可以由村民會議或者村民代表會議進行補選;村民代表會議每年對村民委員會成員進行民主評議一次,連續兩次被評議不稱職的,其職務終止等。

村民代表會議是經村民會議授權,討論決定村重大事務,行使村民自治權力的機構。修訂后的《村組法》除了強化村民代表會議的作用,還對村民代表會議組成和議事程序進行了完善,這些都是值得充分肯定的。但鑒于農村現實的復雜性,如何保障最基層的代言人——村民代表正確行使自治權力,怎樣保障村民實現自治權利仍是需要認真研究解決的課題。

村民代表會議的基礎是村民代表的選舉。修訂后的《村組法》規定:村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人。罷免是選舉的繼續,其最重要的意義是對政治民主的生態性修復。照理講,既然修訂后的《村組法》規定了如何推選村民代表,就應該對怎樣罷免村民代表也有個交代。但修訂后的《村組法》只是規定“村民代表應當向其推選戶或者村民小組負責,接受村民監督”,并沒有提及罷免村民代表。之所以如此,或許立法機關是出于簡約的考慮,也可能是一種疏忽。在我看來,不管怎樣,對于村民代表“出口”問題避而不談,都未免不是這次修訂的一個遺憾。

武俠片中有一門絕技叫做“鐵布衫”。這種功夫的厲害之處在于不怕打,任憑對手有多么強大的手段,全都能被“鐵布衫”給擋回去。無數事實表明,如果沒有嚴格規范的“罷免”程序,不合民心的村民代表則注定難罷免。村民要想對村民代表說“不“,或許就像面對“鐵布衫”一樣,雖然百般不滿,也奈何不得,只能體會望洋興嘆的滋味。更重要的是,村民對村民代表不能進行有效約束,容易導致一些村民代表“代”而不“表”或者“表”而不“代”。因為村民代表的職務來得容易,而罷免卻很難,當選者也就不懂得加以珍惜;因為當選代表后即使不作為、亂作為也沒有多大“風險”,他們自然就不會在意選民的感受和評價……關鍵在于,規則的設計倘若建立在人性的最善良的假設上,寄希望于村民代表的自覺上,就未免顯得“天真”。

面對復雜的人際關系和種種利益的誘惑,憑什么保證所有的村民代表都是“君子”而不見“小人”呢?18世紀英國自由主義思想家休謨提出過一條非常有名的“無賴假設”——即在設計任何政府制度和確定該制度中的若干制約和監控機構時,必須把每個成員都假定為是——無賴,并設想他的一切作為都是為了謀求私利。“無賴假定原則”理論分明告訴我們:應當在進行規則設計的時候,以最壞的可能想象,在人性惡的假設之上建立可靠的預防機制,從一開始到最后,在整個過程中,把村民代表發展成“無賴”的道路堵死。這其中理當包括村民的意志能及時、直接影響村民代表的去與留——這樣,村民代表才不敢對選民的評價無所謂。換句話說,如果村民能夠便捷地罷免村民代表,村民就不怕村民代表濫竽充數,無所作為。

正如論者指出的,民主并不能每次都保證作出最正確的選擇,但它能保證在選擇出現偏差之后永遠有糾正的機會。完善村民代表的罷免程序,現實的選擇當然是按照“誰選舉誰罷免”的原則,建立完善嚴格規范的“罷免”程序。修訂后的《村組法》第十六條規定:“本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名,可以提出罷免村民委員會成員的要求,并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。”罷免村民代表可參照上述規定。即以村民小組為單位,有三分之一以上的村民(戶)聯名提請,可以提出罷免村民代表的要求。事實上,就算是啟動了罷免程序,也只是第一步,并不表示村民代表一定會被罷免。關鍵在于,村民的整體信任度與否才是村民代表去留的決定因素。根據《村組法》第二十八條規定:“召開村民小組會議,應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上,或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加,所作決定應當經到會人員的過半數同意。”筆者建議,罷免村民代表按照上述規定,并采取無記名投票、秘密寫票、公開計票的方式進行。

《村組法》修訂實施后,各地人大常委會勢必要對《村組法實施辦法》作出相應的修改。我們希望各地人大常委會借助修改《村組法實施辦法》的契機,完善村民代表的罷免程序,最大程度地避免出現“罷免難”現象,確保每一位村民代表始終受大多數村民信任,并積極履行應盡職責。