“以縣為主”農村基礎教育體制改革的利益相關分析

劉春鳳

摘?? 要：我國自2001年起在基礎教育階段實施“以縣為主”改革，逐步形成了“地方負責、分級管理、以縣為主”的基礎教育管理體制。對于農村基礎教育而言，改革主要涉及縣政府、縣教育行政機關、鄉鎮教育辦、鄉鎮學校、代課教師、公辦教師、學生（家長）等利益群體。在改革中縣政府與教育行政部門之間、鄉鎮府與縣政府之間就各自的職責與權限展開博弈，使得縣教育行政部門、貧困鄉鎮、農村學校、學生和家長成為改革的受益人，同時也帶來了鄉鎮教育辦公室職能弱化的問題。

關鍵詞：以縣為主 基礎教育 教育體制 教育投入

2001年以前，我國基礎教育管理體制的特點可以概括為“分級管理、地方負責、以鄉為主”，該體制造成農村地區基礎教育資金短缺以及教育行政管理不規范。2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》頒布（以下簡稱《決定》），開始實施“以縣為主”改革，逐漸形成了“地方負責、分級管理、以縣為主”的基礎教育體制，使得農村基礎教育經費有了較強的保障，教育行政管理更加規范。對于農村教育而言，“以縣為主”改革主要涉及縣政府、縣教育行政機關、鄉鎮教育辦、鄉鎮學校、代課教師、公辦教師、學生（家長）等群體的利益。

一、改革的緣由與進程

（一）改革的緣由：舊有的管理體制導致經費不足、管理低效

1985年之前我國基礎教育管理體制的特點是“條塊結合、以塊為主”，投入與管理職能高度集中在中央與省一級教育行政管理部門，這就導致教育管理體制僵化、效率較低，且不利于發揮各地方特點。

針對上述弊端，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布，對基礎教育體制進行改革，確立了基礎教育“分級管理、地方負責”的體制。到了1990年代，該體制逐漸演變為“分級管理、地方負責、以鄉為主”，隨之引發了農村地區基礎教育資金短缺、教育行政管理缺乏規范性的問題。農村基礎教育資金短缺問題主要表現為“由于鄉鎮財政過于拮據，使農村教育經費嚴重短缺的矛盾越來越尖銳，拖欠教師工資成為非常普遍的現象。進入20世紀90年代中期，‘以鄉為主的管理體制已經難以保證農村義務教育的投入，并且擴大了城鄉教育差距”。教育行政缺乏規范性主要表現為：“基礎教育下放到鄉甚至村以后，由于缺乏對鄉（或村）政府的有效約束，教育經費不能合理使用，甚至被侵占、挪用，不能按時交付教師工資。”

針對1985年改革的弊端，國務院于2001年出臺《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，在全國范圍內實施“以縣為主”的基礎教育體制改革，旨在加大縣級政府舉辦基礎教育的責任，規范政府對學校的管理。“實行‘以縣為主管理體制的實質是加大縣級政府舉辦義務教育的責任，核心問題是解決教育經費投入不足”。

（二）改革的進程：從“以鄉為主”到“以縣為主”

“以縣為主”的改革將基礎教育投入與管理的職能由鄉鎮上收到縣，一方面將政府教育投入的重心提高到縣，使得經費來源穩定;另一方面將原本屬于鄉鎮的校長與教師管理權、學校管理與建設的統籌權、指導學校教學工作的職能上收到縣教育行政機關，對縣所轄學校實施統一、規范的管理。

在“以縣為主”的體制下，大部分經濟較為發達的縣中鄉鎮學校的辦學經費以及教師工資都得到了有力的保障，“全國的部分縣已經完成農村義務教育管理體制改革……在人、事、財、物幾個方面，完全到位的占大多數;其中大部分是把教師工資上收到縣”。同時，改革將鄉鎮學校的管理權集中于縣教育行政部門，有利于政府對學校進行統一、規范化的管理，提高了行政效率，有效減少了辦學過程中的腐敗行為。

二、“以縣為主”改革的利益相關者分析

（一）縣政府與縣教育行政部門：一方出資，一方獲利

“以縣為主”的改革有兩大主線：一是將基礎教育的投入職責上收到縣財政，二是將對鄉鎮學校的管理權能上收到縣教育行政部門。其結果是縣政府的財政負擔增大，而教育局獲得了對鄉鎮學校的管理權，因此，縣教育局成為改革的堅定擁護者與自發行動者，而縣政府則是改革的消極抵抗者，其職責的履行需要上級行政部門的督促與獎勵。然而，一方面縣政府的教育投入能夠通過行政強制來保障，另一方面作為改革執行機關的縣教育局對改革有充分的熱情，因此“以縣為主”改革進展得較為順利，改革的初衷得以實現。

（二）鄉政府與縣政府：職權與責任的博弈

在改革中，鄉政府甩掉了教育經費的“包袱”，然而也喪失了教育管理的職權;縣政府接過了鄉政府甩來的“包袱”，同時也得到了直接管理農村學校的職權。在改革的實際情況中，鄉政府在甩掉“包袱”的同時力爭留住職權，縣政府在獲得職權的同時會力爭將經費負擔轉移到鄉和省。這樣，縣政府與鄉政府就職權與責任的問題展開了博弈，而博弈雙方的依據都是《決定》，經過一系列的博弈活動，縣政府與鄉政府最終達成均勢，這也使得改革以前縣鄉“分級負責”的格局轉變為“以縣統籌，鄉鎮參與，相互制衡”的格局。

造成上述博弈現象的根源在于《決定》之規定較為籠統，缺乏可行的地方政策。這導致縣鄉兩級行政部門職責區分不明晰，教育管理事務堆積在縣教育行政部門，鄉政府的教育職能發揮不完善：由于農村學校分布范圍廣，由縣教育局對其進行直接管理成本較高，“農村義務教育學校眾多，教師數量大，布局相對分散，由縣統籌管理增加了一定的難度”。事實上，“以縣為主”改革的初衷并不是要取消鄉政府對學校的管理職能，而是試圖構建出一個以縣政府為主導，鄉鎮為輔助的基礎教育體系。

（三）貧困鄉鎮與富裕鄉鎮：相同的政策，不同的結果

就改革的結果而言，貧困鄉鎮與富裕鄉鎮（街道辦）的處境是截然不同的：對于貧困鄉鎮而言，改革使得原有的教育投入義務轉移到了縣財政，有效地緩解了鄉財政的資金緊張局面;而對于富裕鄉鎮而言，它們原本就有足夠的財力負擔教育經費，并且能夠基于管理權獲得諸多收益，改革將基礎教育的管理權上收到了縣，鄉政府失去了一塊獲利的領域。因此，貧困鄉鎮是積極擁護改革的，而富裕鄉鎮則不愿意放棄自己的既得利益，它們會力爭維持現狀。由于當前大部分鄉鎮財政較為緊張，僅在北京等大城市（街道辦）以及沿海經濟發達地區的鄉鎮較為富裕，因此“以縣為主”的改革受到了大部分鄉鎮的歡迎。

（四）鄉鎮教育辦公室：何去何從

“1989年以后，在一些地方，由于鄉鎮一級在基礎教育辦學過程中的地位日益重要，鄉鎮教育組升格為鄉鎮教委，成為一級管理實體，其人員編制幾乎與縣教育局相當”，在改革之前鄉鎮教育辦享有學校管理的職權，而“以縣為主”的改革撤銷了鄉鎮教育辦，將其與中心校合并，使得人員編制減少，職能弱化。原鄉鎮教育辦的工作人員一部分進了中心校，一部分被安排到了其他崗位，還有一部分失業，這三者的地位在改革后均有不同程度的下降，因此其作為“既得利益者”容易成為改革的阻礙者。而在這個問題上得利者是縣教育行政部門。

（五）農村學校、學生與家長：改革的受益人

改革保障了農村學校的經費，健全了教師編制，因此學校與校長無疑是改革的得利者，也就成為改革的堅定擁護者與自發行動者。與此同時，我們應當注意到改革中產生的一個特殊部門：中心校。“以縣為主”的改革撤銷了鄉鎮教育辦，將其與中心校合并，使得中心校在原有職能不變的同時又獲得了對轄區內學校的管轄權，成為一個兼具事業性與行政性的部門，學校的部分管理人員也隨之成為教育行政官員，獲得諸多利益。在改革中，“中心校”財權雙收且無“成本”，成為改革中的大贏家。

在改革之前，很大一部分鄉的政府無力承擔全部的教育經費，因此會通過與家長協商的方式籌集部分資金，如學校的伙食、校舍的維修工作由村民來保障。而在新的體制下，學校的全部辦學經費均由縣財政承擔，家長與學生成為這項政策的獲益者。與此同時，學校的經費有了保障，教師中公辦教師的比例增加，教學質量也會得到較大提高。家長與學生成為改革的最大受益人，這也是“以縣為主”改革的初衷。

三、討論

對改革的進程以及利益相關人進行分析之后不難發現：

第一，改革調整了教育行政系統中的權利與義務的關系，形成了新的格局。首先，鄉鎮政府與縣政府在職權與責任關系上達成了新的均衡，原來縣鄉“分級負責”的格局轉變為“以縣統籌，鄉鎮參與，相互制衡”;其次，鄉鎮教育辦撤銷，其職權上收到縣教育局，使得舊有的教育行政職權分散的格局走向統一。

第二，改革觸動了部分群體的既得利益：原鄉鎮教育辦職能喪失，其工作人員流入其他部門，或從教或失業;經濟富裕的鄉鎮（街道辦）在改革中失去了基于管理權而獲得的諸多利益。

第三，“以縣為主”改革的有效性：農村學校、學生（家長）與縣教育行政部門成為最大受益人。學校、學生與家長是改革的最大受益人，并且這種收益是無成本的，這與改革的初衷“保障農村基礎教育經費、規范學校管理”是相符的，從這個意義上來說改革是卓有成效的。同時，隨著改革的進行，縣教育行政部門的教育管理職權有所增加，這是與教育財證權上收的改革思路相對應的，符合改革的基本理念。

第四，改革中仍然存在一些問題。首先，縣財政經費不足;其次，縣教育局直接管理農村學校難度較大;再次，《決定》對縣鄉兩級政府教育職責區分不明晰，導致鄉的教育職能發揮不完善。這些問題主要是由我國當前的政治、經濟體制所決定的，其解決并不能僅僅依賴“以縣為主”改革，而是有待于國家政治經濟體制改革的逐步深化。

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□責任編輯：曾維平