全球經濟復蘇的四大基本判斷與中國財政政策取向

閆 坤 于樹一

(中國社會科學院直屬機關黨委,北京100732)

全球經濟復蘇的四大基本判斷與中國財政政策取向

閆 坤 于樹一

(中國社會科學院直屬機關黨委,北京100732)

2010年上半年全球經濟復蘇形勢總體較為明朗,然而連續實施了近七個季度的經濟刺激政策,在發揮積極作用的同時,其負面因素也開始抬頭,主要表現是財政風險的迅速積聚。盡管各國都認識到了重整財政的必要性和緊迫性,但是在經濟增長和財政安全之間的抉擇異常艱難。中國宏觀經濟總體增長態勢未變,部分指標增速回落,但這在當前環境下對于促進國民經濟平穩較快發展是良性的。與去年同期相比,我國財政狀況進一步得到改善,積極的財政政策保持了較好的連續性和穩定性,增支減收的效果明顯。在當前的環境和發展階段下,中國應對公共財政的性質進行重新定位與解讀,以此作為制定和實施財政政策的依據和取向。

世界經濟;經濟危機;財政風險;公共財政;財政能力

一、世界經濟復蘇與財政風險

2010年第二季度,世界經濟的總體特征是經濟復蘇與財政風險積聚。歐洲部分國家仍深陷債務危機的泥沼,但從經濟運行的主要指標來看,全球經濟發展的主流仍是復蘇。目前世界經濟已經恢復增長這一判斷基本得到普遍認可,但對經濟持續復蘇沒有充分把握,因為擴張性的反危機政策從實施到現在,積累了較大的財政風險,對世界經濟的持續復蘇造成威脅。所以在財政安全和經濟增長的雙重壓力下,世界各國都對宏觀經濟政策進行了調整,基本上做到了有進有退、松緊搭配,但內容和側重點各有不同。美國等發達國家更擔憂經濟衰退,面對刺激政策退出較為謹慎;發展中國家更擔憂寬松政策所帶來的通貨膨脹,刺激政策退出已經漸入日程;歐盟部分國家由于深陷債務危機被迫收緊財政政策,同時保持貨幣政策寬松以支持增長;中國的宏觀經濟政策調控成效顯著,總體上保持了高增長、高就業、低通脹、短期財政風險不突出的良好發展態勢,并成為世界經濟的穩定和推動力量。

(一)基本判斷之一:世界經濟初放晴——已經恢復增長

根據美國財政部7月8日發布的報告,美國經濟已經連續五個季度保持增長,按年率計算,季度經濟增速平均為3.5%,高于西方七國集團其他成員國的2.4%。日本內閣府6月10日公布的統計數據顯示,2010年第一季度實際國內生產總值環比增長1.2%,換算成年率為5.0%,連續四個季度實現增長,經濟步入復蘇軌道。

在債務危機中,歐元區經濟復蘇甚顯微弱,一季度歐元區 GDP同比增長 0.5%,環比增長0.2%,二季度希臘、意大利、法國、奧地利等國經濟狀況下滑,西班牙、葡萄牙、愛爾蘭等國及中東歐國家經濟形勢低迷,英國經濟形勢沒有明顯改善,其他歐元區和歐盟國家經濟形勢則持續向好。但總體來看,歐洲并未脫離世界經濟恢復增長的大趨勢,據二季度經濟學家調查報告顯示,西歐經濟學家對當前經濟形勢的評估連續三個季度回升。相對于2月份的預測,5月份歐盟委員會最新春季預測報告調高了對歐盟經濟增長的預期:歐元區16國和歐盟27國在2010年的經濟增長率分別可達1%和0.9%。表明歐盟企業經理人和廣大消費者對總體經濟變化態勢持樂觀態度。

第二季度亞洲繼續扮演著全球經濟復蘇領跑者的角色。與第一季度相比,絕大多數國家的經濟形勢進一步好轉,經濟學家信心指數強勁回升,創6年來新高。新加坡貿易及工業部數據顯示,按年率計算,第二季度新加坡 GDP增長19.3%,增幅高于預期的16.5%,已有觀點認為新加坡是全球增長最快的國家。印度經濟正處于快速增長期,一季度印度國內生產總值較上年同期增長8.6%,預計二季度增速會加快到9%。馬來西亞出口上升且國內需求強勁,一季度 GDP較上年同期增長10.1%,為10年來最高值。在亞洲國家中,中國的經濟形勢變化更為超前,在經歷了加速增長的過程之后,部分指標增幅回落,既實現了復蘇,又平抑了通貨膨脹預期,經濟步入良性發展的軌道。

(二)基本判斷之二:經濟復蘇又遇陰霾——金融風險財政化

經濟危機和反危機政策帶來的一些現實問題是世界經濟持續復蘇的掣肘,尤其是目前各國都不同程度地受到金融風險財政化的困擾,在發達國家表現為財政赤字和債務風險,在發展中國家表現為通貨膨脹,二者分別為反危機的擴張性財政政策帶來的直接和間接的財政風險。

美國的財政風險主要體現在赤字和債務風險。2009財年美國赤字規模增至1.42萬億美元,2010財年預計進一步升至1.56萬億美元,約占美國GDP的10.6%。截至2010年6月1日,美國聯邦政府負債總額已突破13萬億美元大關,目前美國國債已達到 GDP的90%。美國財政部向國會提交的一份報告顯示,到2015年,美國國債規模可能進一步攀升至19.6萬億美元,而如果國債升至GDP的150%,不但給財政造成巨大壓力,還會有惡性通貨膨脹的風險。①對此,奧巴馬已經認識到,國家要長期保持經濟復蘇,還必須負起財政責任,他認為,有必要在短期內的經濟繼續增長和中期的財政可持續性之間取得平衡。

日本的財政問題幾乎已經走到了財政危機的邊緣。日本國家債務總額已達883萬億日元,占GDP的比率為189%,而這一比率在發生債務危機前的希臘為113%。經合組織(OECD)的數據顯示,日本債務規模正接近 GDP的200%,是31個成員國中最高的。日本第一生命經濟研究所的專家預計,到2011年日本全國債務累計總額將達950萬億日元,為 GDP的200%。國際貨幣基金組織預計,到2015年,日本的國家債務總額與 GDP比率將達250%。日本的債務已經是國內生產總值的1.97倍,相當于每一名日本公民一出生,就背負著750萬日元(合約人民幣55萬元)的債務。目前,國際已經開始警惕日本的債務風險,2010年年初,日本主權信用評級和國債信用評級先后遭遇降級。此外,日本財政惡化也體現在巨額赤字上,其財政預算中,37萬億的稅收與92萬億的支出之間存在著巨大缺口,只能通過發行國債來填補,因此2010年度的國債發行額高達44萬億,對已接近危機的債務狀況來說無異于雪上加霜。

歐盟當前面臨的首要經濟問題也是各成員國實施大規模經濟刺激政策而產生的高額財政赤字和公共債務。希臘債務危機將世界關注的焦點引向歐盟國家財政赤字和債務問題,除希臘外,比利時、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭等國居高不下的財政赤字一方面打擊了市場信心,一方面為經濟復蘇進程埋下了隱患。英國、德國等經濟大國也存在著較大的財政問題。英國政府2009至2010財政年度的赤字為1547億英鎊(約合2289億美元),相當于國內生產總值的11%,而歐盟規定這一比率的上限為3%。英國國債超過2萬億英鎊,人均債務水平約為1.7萬英鎊。卡梅倫說:“英國財政赤字問題比人們原先想象的嚴重,因此它可能導致的潛在后果也將比人們以前擔心的嚴重。”自2008年以來,歐盟成員國政府的財政赤字總額增長了3倍,2010年財政赤字占GDP的比重將達到7.25%。目前,歐盟27國中已經有20國出現赤字超標的現象。

反危機的擴張性財政政策在推動發展中國家經濟迅速恢復增長的同時,也帶來較大的通貨膨脹壓力。亞洲開發銀行預測,2010年亞洲地區的通貨膨脹率將由2009年的1.5%上升至4%。印度通貨膨脹程度節節攀升,批發物價指數在4月份同比增長9.6%,5月份同比增長10.16%,6月份同比增長10.55%。除了其財政政策起作用外,成品油價格上漲等因素也為通貨膨脹推波助瀾。新加坡的通貨膨脹預期正隨經濟強勁增長而上升,當前物價壓力已經非常明顯。據新加坡統計局發布數據,其消費價格指數(CPI)增長強勁,4月份同比上升3.2%,是14個月來的最高增幅。事實上,2010年1月亞洲國家物價持續上漲的趨勢已經非常明顯:韓國1月份消費者物價同比上漲3.1%,已經連續三個月上漲;泰國的1月份消費者物價同比上升4.1%,創下16個月來的最高紀錄;印尼1月份消費者物價上漲率同比上升3.72%,物價創下7個月來的最高值。截至3月,越南的通脹率在7個月內翻了一番,已達到8.5%;菲律賓通脹率達4.4%,已連續4個月高出4%。

從理論上看,金融風險財政化是一個必然的過程,這是由財政宏觀經濟穩定與發展職能決定的。美國著名經濟學家查爾斯·金德爾伯格最早對金融危機的傳導性進行了系統研究,他在對歐洲金融史進行詳細考察后,得出了財政是金融風險最后貸款人的結論,無論是在發達國家還是在發展中國家,也無論金融危機產生于何種原因,一旦金融危機出現,都會由政府財政來收拾殘局。正是由于財政具有宏觀經濟穩定與發展職能,當深層次的宏觀經濟風險發生或者某種危機足以動搖整個社會的基本運行時,財政就要進行宏觀經濟調控,作為風險的最終承擔者。這一規律當然可以套用到金融風險上,當金融機構無力承擔風險、貨幣政策不能獨立處理危機時,只能使用一系列財政手段來保證金融機構的正常運轉,防止金融危機蔓延,維持經濟和社會的正常運轉,而這些財政手段就成為金融風險向財政風險轉化的直接和間接途徑(見圖1)。

圖1 金融風險財政化路徑

在實際的金融危機中,雖然金融風險財政化是一個必然的過程,但金融危機轉化為財政危機的結果卻并不必然出現。這一方面取決于市場經濟體制的成熟程度,另一方面取決于金融風險的程度。一般來說,在成熟的市場經濟體制下,只要金融危機的范圍和破壞力度還在金融調控的能力之內,金融風險與財政的關聯就還是間接的,這也是發達國家比發展中國家金融風險財政化程度小的原因。在發展中國家,金融體系沒有發展成熟,無法獨立解決金融風險問題,而且其國有商業銀行的比重較高,必須借助財政手段。然而,在這場全球性的大規模金融危機中,市場機制的調節能力已經不能夠獨立引導經濟走出危機,必須借助財政的力量。綜觀發達國家還是發展中國家實施的反危機緊急措施與宏觀經濟穩定計劃,財政救助措施已經成為先鋒和主導力量,包括利用財政資金為銀行追加注資,關閉某些金融機構時政府借助財政資金出面解決的一系列社會問題,由財政出資成立資產管理公司處理銀行不良資產,以財政資金核銷銀行呆壞帳,提供財政補貼來解決重組中的債務問題,向央行再貸款來化解金融機構的支付危機,在一定期限內免繳再貸款利息,為銀行減稅等等。也就是說,在這場宏大的反危機運動中,金融風險財政化已經成為現實,并且正由過程向結果過渡。

(三)基本判斷之三:驅散經濟復蘇迷霧的法寶——政策持續、政策退出與政策協調

后危機時期,擺在各國政府面前的是兩難選擇——經濟增長和財政安全。如果持續刺激政策,將難以保證財政安全,也可能進一步誘發通貨膨脹;如果啟動刺激政策退出程序,則整個經濟刺激計劃難以收效,甚至犧牲經濟增長,發生“二次探底”。由于各國危機表現和程度不同,面臨的問題也各有側重,采取的方案也不應該相同。總體來看,發達國家的經濟增長動力不足,推動經濟持續復蘇是其宏觀經濟政策的重點,但必須考慮財政安全,財政政策酌情收緊或不再出臺新的寬松措施,為了不影響經濟復蘇,貨幣政策應保持寬松;發展中國家經濟增長對政策的敏感度較強,經濟復蘇的過程較短,但也同時誘發了通貨膨脹,為了防止其轉為惡性,只能將安全作為宏觀經濟政策的重點,收緊貨幣政策治理通貨膨脹,但同時必須考慮對經濟增長的影響,保持相對寬松的財政政策。因此,后危機時期,發達國家和發展中國家的宏觀經濟政策應該視情況有彈性地退出,由于遇到的問題不同,財政政策和貨幣政策的松緊方向也應有所不同。

美國堅持刺激政策持續,也有重整財政的行動目標。從2010前五個月的數據看,雖然美國經濟已經恢復增長,但就業、價格指數、貨幣供應量等指標都顯示出經濟增長乏力(見表1)。統計資料顯示,6月份美國失業率仍然高達9.5%。在高失業率、低增長、對世界經濟的影響力和控制力下降的背景下,經濟穩定增長是美國宏觀經濟調控的首要目標,為了實現這一目標,便主張維持擴張性經濟政策。在2010年6月26日至27日加拿大多倫多召開的20國集團領導人第四次高峰會上,美國主張經濟復蘇應優先于削減財政赤字,謹慎推進收緊財政政策的計劃,防止依然存在不確定性的世界經濟重新陷入衰退,應將刺激經濟的財政支出維持在某種水平上,并輔助以其他政策,拉動民間需求,以保持世界經濟增長和就業市場回暖。同時,應該重視財政責任,這是持久的經濟復蘇的一部分,但是應將削減預算納入中期計劃,而目前要給經濟增長這個首要任務讓路,未來的財政健康將在很大程度上依賴于目前創造就業機會和促進經濟增長的能力。20國集團峰會上,達成了一項成果,即提出至遲在2013年將各自預算赤字減少一半的目標,美國也接受了這一目標。目前在美國國內推行財政擴張政策也并不順利,美國國會在推動1000億美元對延長失業救濟和州政府財政支持的法案時,已經有兩次因無法平衡財政盈虧而難獲通過。歐洲政治預測研究機構L EAP/E2020通過實際調查得出了結論:實際上,美國地方政府已經啟動了緊縮政策。已經開始緊縮的現實情況與華盛頓和華爾街的主張相左。據多數美國經濟學家估計,在本財政年度,聯邦赤字將微幅下降至約1.3萬億美元。但相比向緊的財政支出政策,美國的貨幣政策仍然保持寬松。

表1 美國2010年前五月主要經濟指標統計

日本經濟艱難漫長的復蘇歷程中,巨額財政赤字和通貨緊縮并列為首要難題,再加上老齡化和高失業率,給政府支持復蘇的宏觀經濟政策提出了巨大的挑戰。由于經濟發展對財政的高度依賴,導致日本積累了巨額財政赤字和債務,財政狀況日趨惡化,菅直人擔憂未來日本會出現希臘式的危機。同時,由于總供給和總需求之間存在著巨大的缺口,直至4月份,日本消費者物價指數已連續第14個月下降,通貨緊縮已經成為日本經濟的頑疾,如果日本政府的調控政策有效,最早可能于2011年擺脫通貨緊縮。經濟的低迷需要刺激,財政的風險需要防控,面臨著兩難的選擇,日本宏觀經濟政策只能走結構性調控之路:刺激政策持續和退出并進,一邊緊縮財政,一邊放松銀根,還需要做好政策協調配合。在財政風險防控方面制定財政運營戰略:到2015財年基礎財政收支赤字減半,到2020年財政有盈余。在刺激經濟方面,以“新增長戰略”②為載體,近期由央行再向金融機構提供10萬億日元、固定利率為0.1%的三個月貸款,同時,財政部還增加了7.2萬億日元的財政預算。為了不給財政造成更大的壓力,日本將對未來三年的政府支持設定上限,并且進行稅務體系的全面改革。

歐盟經濟復蘇最大的障礙仍然是財政問題。盡管經濟復蘇壓力較大,但是如果不解決財政問題,即便是實現了短期復蘇,這樣的成果也是遙遙欲墜。所以,在這樣明朗的態勢下,集中全力治理財政風險是歐盟各國不二的選擇,為了保持復蘇勢頭,寬松的貨幣政策須持續。在財政政策方面,6月18日的歐盟峰會通過了關于未來10年經濟增長、就業以及控制債務危機蔓延的“2020歐洲”戰略,歐盟還將在10月推出一份“徹底”的財政政策改革方案。在貨幣政策方面,歐洲央行將歐元區十六國主導利率維持在1.0%歷史最低水平不變,同時,干預歐元區債券市場,購買成員國的主權債券,截止到5月,所購買的債券總值已達590億歐元。在歐盟財政政策改革出臺前,法國、德國、西班牙、葡萄牙、英國等成員國已先行調整本國的宏觀經濟政策。其中,英國的宏觀經濟政策較為典型。英國新政府6月份公布了一項緊急預算緊縮方案,方案顯示,大部分政府部門的預算在四年內將削減25%,以節省大約170億英鎊(250億美元);政府將凍結公職人員加薪計劃兩年,同時加速實施將退休年齡上調至66歲的計劃。7月初政府決定進一步削減預算,要求多個政府部門為削減開支40%進行籌劃。卡梅倫說,削減赤字的行動將持續幾年甚至幾十年。同時,在“定量寬松”非常規貨幣政策下,英國央行宣布維持其0.5%的主導利率不變,這一歷史最低水平的利率已連續17個月維持不變③。另外,該行維持向市場提供的貨幣直接供應量,購買債券計劃規模保持在2000億英鎊不變,以支持經濟復蘇。此外,德國推出了為期4年,總額超過800億歐元的財政緊縮計劃;法國在未來3年削減1000億歐元公共開支;西班牙的財政緊縮方案是將2011年財政支出減少7.7%;葡萄牙出臺的削減赤字的新方案,欲將2010年赤字降至 GDP的7.3%,在2011年底之前實行增稅、降低高級政府雇員薪金等措施。事實上,歐洲因債務危機而進行削減財政赤字,并不是財政安全和經濟發展的權衡之下選擇危機刺激政策的退出,因為其債務和赤字是長期積累的,緊縮財政是不得已而為之。

威脅大多數發展中國家經濟復蘇的是通貨膨脹以及高通貨膨脹預期,在其形成原因中必有經濟刺激政策因素,因此,以亞太地區為首,掀起了一輪刺激政策退出的浪潮,收緊的主要是貨幣政策,財政政策保持連續。馬來西亞、澳大利亞、新西蘭、印度、韓國先后收緊貨幣政策,提高利率,其中馬來西亞還相對收緊財政政策,計劃努力削減財政赤字至GDP的5.6%。在印度,通貨膨脹形勢不斷惡化,5月和6月已經連續兩個月的通貨膨脹率超過10%。為了遏制通貨膨脹率攀升勢頭,3月～6月份,印度央行先后兩次加息,累計上調利率50個基點。由于印度政府承諾將在12月之前,將通貨膨脹率從目前的兩位數降到5%～6%,這一承諾將迫使印度央行積極加息,因此,印度中央銀行在7月2日再次宣布上調利率,預計在下半年印度宏觀經濟政策還會進一步收緊。

目前來看,對于任何國家來說,刺激政策都不應該絕對地退出和持續,應該是科學地“有退有進”,對癥下藥,同時保持本國宏觀經濟政策的協調配合,搭建宏觀經濟政策的國際協調機制,發揮最大化的政策合力。在后危機時代,擺在各國面前的一個艱巨使命就是宏觀經濟政策的國際協調,只有齊心協力營造好經濟發展的大環境,才能無后顧之憂地實現本國復興。從經驗來看,宏觀經濟政策的國內協調已經成為常態,但國際協調機制還沒有搭建起來,直接原因是各國利益分散并追求本國利益最大化。從理論來看,宏觀經濟政策的國際協調能夠實現帕累托最優,因為各國都有追求外部平衡的內在需求,當一國進行政策調整以實現外部平衡時,政策溢出效應就會加大,受到負面影響的國家就會為維護自身利益而調整自己的經濟政策,最初進行政策調整的國家其外部平衡也有可能受到影響,這樣不但增加兩國的政策成本,而且政策效果也大打折扣。這時如果存在有效的政策國際協調機制,就可以盡量減小或避免不良的政策外部效應,讓兩個國家都受益。從實際來看,20國集團領導人峰會是一個初步的政策國際協調平臺,但是一開始就期望實現多邊協調不大現實,難以達成有效一致。多倫多峰會各國達成的預算赤字減半目標也未必真正能實現。因此,相對于國際協調來說,地區協調更容易實現,相對于多邊協調來說,雙邊協調更容易實現,所以,可以從地區和雙邊協調開始,逐漸向國際協調推進。從實際情況看,亞洲在貨幣政策協調方面已經具有雛形,部分國家的央行調整利率步調一致,泰銖、新加坡元也步入升值軌道,與人民幣逐步升值的方向一致,可以吸引更多國際資金返回亞洲投資。亞洲開發銀行總干事拉杰·納格表示,亞洲發展中國家的匯率水平應該更好地反映經濟基本面。他還呼吁各國在匯率政策方面加強區域合作。在中美雙邊貿易政策協調方面,中國正采取積極措施擴大自美進口,美方也承諾反對貿易保護主義。

(四)基本判斷之四:經濟復蘇迷霧中的曙光——中國的推動

在世界經濟經濟復蘇緩慢且陷入持續復蘇迷霧的情況下,中國經濟在實施科學、有力、有效的宏觀經濟政策調控后,總體上保持了高增長、高就業、低通脹、短期財政風險不突出的良好發展態勢。目前,中國的經濟政策較好地保持了穩定性和連續性,對世界經濟有較大的推動作用,中國再次成為世界經濟的穩定力量。

從全球視野中看,中國既沒有陷入發達國家的經濟低迷和債務危機,也暫時擺脫了發展中國家通貨膨脹的困擾。而中國經濟的問題主要還是來自于內部,可以通過自身的改革來逐漸解決。面對“全球失衡”的現實和全球“再平衡增長”的需求,中國作為世界經濟格局中的一員,有能力也愿意成為發達國家和發展中國家之間的橋梁,吸納、整合、發展、創造新的生產力和生產關系,為早日實現“再平衡”和世界和諧做出貢獻。中國國家主席胡錦濤在四次20國集團領導人峰會上分別發表了題為《通力合作共度時艱》、《攜手合作同舟共濟》、《全力促進增長推動平衡發展》、《同心協力共創未來》的主旨講話,闡明了中國政府推動各國合作、共同發展的意愿。在多倫多峰會上,中方提出四點期待:加強宏觀經濟政策溝通和協調,鞏固世界經濟復蘇勢頭;推動國際貨幣基金組織在首爾峰會前完成份額改革目標,提高新興市場國家和發展中國家代表性和發言權;給予發展問題更多關注,為將于9月舉行的聯合國千年發展目標高級別會議提供政治支持;繼續反對各種形式的保護主義。說明中國積極參與全球治理,并盡可能地發揮推動作用。如果這些期待都能實現,世界經濟必將穩步向前發展,實現強勁、可持續、平衡增長將指日可待。

二、中國經濟宏觀形勢

2010年上半年,宏觀經濟總體增長態勢未變,增速回落但符合預期;物價水平結構性下降,通貨膨脹壓力緩解,轉為溫和可控;投資推動經濟增長的力度回穩,房地產投資仍保持快速增長;居民收入繼續穩步增長,就業形勢和消費結構均有進一步改善;進出口創月度歷史新高,貿易順差下降,一般貿易增長迅速且出現逆差;貨幣供應量、信貸增速回落,人民幣匯率創新高,匯改尚未出現不利影響;農業生產穩定且夏糧略有減產,工業繼續保持較快增長且增幅回落,尤其是一些高耗能行業,生產增速回落。但要看到,經濟運行中的部分指標回落在當前環境下是良性的,說明我國在保持宏觀經濟政策連續性和穩定性的前提下,增強了政策的針對性和靈活性,有效地推進經濟發展方式轉變和結構調整,平抑了通貨膨脹預期,鞏固了國民經濟平穩較快發展的良好勢頭。

圖2 中國 GDP增長走勢

(一)宏觀經濟總體增長態勢未變,增速回落但符合預期,物價水平結構性下降,通貨膨脹溫和可控

2010年上半年我國共實現國內生產總值(GDP)172840億元,按可比價格計算,同比增長11.1%,增速比上年同期提高3.7個百分點。第二季度 GDP增長10.3%,與第一季度的11.9%相比,增速回落1.6個百分點,實際增速低于預期(近20家研究機構和部門對二季度中國 GDP漲幅的平均預測值10.5%),但沒有偏離增速放緩的基本預期。從結構看,上半年我國第一產業增加值13367億元,增長 3.6%,占 GDP的比重為7.73%;第二產業增加值 85830億元,增長13.2%,占 GDP的比重為49.66%;第三產業增加值73643億元,增長 9.6%,占 GDP的比重為42.61%。總體來看,二季度,盡管經濟增速回落,但國民經濟結構基本合理且總體保持穩定。與去年同期相比,產業結構正向日趨合理的趨勢邁進,第三產業的比重由41.3%提高到42.6%,第二產業比重由50.1%下降到49.7%,第一產業的比重由8.6%下降到7.7%。

上半年物價水平仍保持上漲態勢,但低于3%,且增速有所放緩,通貨膨脹在溫和可控的范圍內。上半年居民消費價格(CPI)同比上漲2.6%,其中城市上漲 2.5%,農村上漲 2.8%。分類別看,八大類商品五漲三落:食品上漲5.5%,煙酒及用品上漲1.7%,醫療保健和個人用品上漲2.7%,娛樂教育文化用品及服務上漲0.3%,居住上漲3.9%;衣著下降1.1%,家庭設備用品及維修服務下降0.6%,交通和通信下降0.1%。從環比看,6月份居民消費價格下降0.6%。據國家統計局分析,在 CPI增長的2.6個百分點中,1.4個百分點是去年價格上漲的滯后影響,新漲價因素的影響是1.2個百分點,可見,新漲價因素的壓力減弱。6月份 CPI同比上漲2.9%,其中城市上漲2.8%,農村上漲3.2%,而5月份上述三個指標分別為3.1%、2.9%、3.3%。按月環比來看,CPI增速明顯放緩。除了防控通貨膨脹的政策性因素外,食品價格季節性回落是重要因素,食品價格同比漲幅從5月份的6.1%降至5.7%,與之前食品價格推高CPI形成鮮明對比。1～6月,工業品出廠價格(PPI)同比增長6%,原材料、燃料、動力購進價格同比上漲10.8%。6月份 PPI同比增長 6.4%,較5月份7.1%的增速有所回落。其中國內總需求擴張放慢是主要因素,目前工業產品供大于求,導致工業產品的價格上漲勢頭放緩。

圖3 上半年中國產業結構

圖4 CPI和 PPI增速統計圖

(二)投資推動經濟增長的力度回穩,房地產投資仍保持快速增長

上半年,全社會固定資產投資114187億元,同比增長25.0%,增速比2009年同期下降8.5個百分點。其中,城鎮固定資產投資98047億元,增長25.5%,回落8.1個百分點;農村固定資產投資16140億元,增長22.1%,回落10.5個百分點。在城鎮固定資產投資中,第一產業投資增長17.8%,第二產業投資增長22.3%,第三產業投資增長28.4%,說明產業投資結構與國家產業政策要求仍然基本一致。但與去年同期的79.7%、29.1%和34.9%相比,第一產業的投資增速大幅下降,加之農村固定資產投資增速低于城鎮,增速的下降幅度明顯高于城鎮,而農業的投資增速對政府投入依賴性較高,說明國家對農業的政府投入力度降低。分地區看,東部地區投資增長22.4%,中部地區增長28.0%,西部地區增長27.3%,中部和西部地區固定資產投資的增速要比東部地區高4到6個百分點,說明區域投資結構與國家區域發展政策的要求基本一致。按季度來看,自2009年第三季度以來,我國固定資產投資的增幅已經連續四個季度回落,二季度固定資產投資同比增長24.6%,較一季度的25.6%回落1個百分點,與一季度相比,增速的下降幅度較大。從6月份情況來看,6月份固定資產投資同比增幅約為 24.6%,低于 5月份的25.4%,2010年1～6月份累計固定資產投資增長率從1～5月份的25.9%降至25.5%,說明固定資產投資的環比增幅也有所回落。

與房價漲幅回落相比,房地產投資的熱度依然未降。上半年,房地產開發投資19747億元,增長38.1%。其中,商品住宅投資13692億元,同比增長34.4%,占房地產開發投資的比重為69.3%。6月當月,房地產開發完成投資5830億元,比上月增加1845億元,增長46.3%。二季度,我國出臺了極為嚴厲的一次房地產調控政策——“4·15新政”和“4·17新國十條”,目前政策效果已經初顯,一是房價漲幅被遏制,6月份全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲11.4%,漲幅比5月份縮小1個百分點;環比下降 0.1%,5月份為上漲0.2%。二是緊縮性政策并沒有導致房地產業經濟的驟然下滑,對整個經濟的影響不大。

但是,房地產投資熱度未降的主要原因與政策也不無關系,主要體現在政策側重點主要是抑制需求而非壓縮供給。“4·15新政”從增加住房有效供給、抑制不合理住房需求、加快保障性安居工程建設、加強市場監管四個方面抑制目前過快增長的房價,政策方向是立足于需求和供給兩個方面。但是4月17日出臺的新政細化文件《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(“新國十條”)則較多地體現出抑制需求的傾向性,而對供給的調控力度相對疲弱。在需求方面,實行更為嚴格的差別化住房信貸政策,具體包括:對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭,貸款首付款比例不得低于30%;對貸款購買第二套住房的家庭,貸款首付款比例不得低于50%,貸款的利率不得低于基準利率的1.1倍;對貸款購買第三套及以上住房的,貸款首付款比例和貸款利率應大幅度提高,商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的地區,商業銀行可根據風險狀況,暫停發放購買第三套及以上住房貸款;對不能提供1年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購買住房貸款;地方人民政府可根據實際情況,采取臨時性的措施,在一定時期內限定購房套數。在供給方面,主要是通過增加居住用地有效供應、調整住房供應結構、加快保障性住房建設實現增加住房有效供給的目標,但沒有像抑制需求一樣提出嚴厲而詳細的方案,其結果之一就是上半年房地產開發仍保持高速增長。上半年,全國房地產開發企業完成土地購置面積18501萬平方米,同比增長35.6%,土地購置費 4221億元,同比增長84.0%。全國房地產開發企業房屋施工面積30.84億平方米,同比增長28.7%;房屋新開工面積8.05億平方米,同比增長67.9%;房屋竣工面積2.44億平方米,同比增長18.2%,其中,住宅竣工面積1.96億平方米,增長15.5%。此外,房地產開發資金充裕,上半年,房地產開發企業本年資金來源33719億元,同比增長45.6%。其中,國內貸款6573億元,增長34.5%;利用外資250億元,增長 2.8%;企業自籌資金 12410億元,增長50.9%;其他資金14487億元,增長47.9%。在其他資金中,定金及預收款8064億元,增長40.1%;個人按揭貸款4538億元,增長60.4%。事實上,治理房地產過熱,政策應同時立足于需求和供給兩個方面,只有雙管齊下,才能不會最終出現供給與需求失衡、房地產泡沫越來越大的危險局面。

(三)居民收入繼續穩步增長,就業形勢和消費結構進一步改善

上半年,城鎮居民家庭人均總收入10699元。其中,城鎮居民人均可支配收入9757元,同比增長10.2%,扣除價格因素,實際增長7.5%。在城鎮居民家庭人均總收入中,工資性收入增長9.7%,轉移性收入增長13.2%,經營凈收入增長8.6%,財產性收入增長20.7%。農村居民人均現金收入3078元,增長 12.6%,扣除價格因素,實際增長9.5%。其中,工資性收入增長18.0%,家庭經營收入增長8.0%,財產性收入增長21.3%,轉移性收入增長18.6%。從結構上看,與上年同期相比,農村居民收入增幅較城鎮提高,城鎮居民工資性收入和轉移性收入增長力度降低,經營經收入和財產性收入的增長勢頭顯著提高,而農村居民收入各結構增長較為均衡,說明居民收入結構有明顯改善。經歷了2009年和2010年第一季度嚴峻的就業形勢后,就業形勢稍有改觀,上半年城鎮單位就業人數增加了500多萬人,外出農民工就業人數增加了632萬人。截至6月底,全國工商系統共引導、支持46.75萬名下崗失業人員在個體私營經濟領域實現就業再就業。

上半年,社會消費品零售總額72669億元,同比增長18.2%。按經營單位所在地分,城鎮消費品零售額62659億元,增長18.6%;鄉村消費品零售額10010億元,增長15.6%。按消費形態分,餐飲收入 8181億元,增長 16.9%;商品零售 64488億元,增長18.4%。其中,限額以上企業(單位)商品零售額26465億元,增長30.0%。熱點消費快速增長,其中,汽車類增長 37.1%,家具類增長38.5%,家用電器和音像器材類增長28.8%。上半年,扣除價格因素,城鎮居民人均消費性支出實際增長7.2%,農村居民人均生活消費現金支出實際增長8.5%。與去年同期相比,消費總量和結構都有明顯改善,擴大內需的政策效果正逐步顯現。

(四)進出口創月度歷史新高,貿易順差下降,一般貿易增長迅速且出現逆差

上半年,進出口總額13549億美元,同比增長43.1%。其中,出口7051億美元,增長35.2%;進口6498億美元,增長52.7%。進出口相抵,貿易順差553億美元,同比下降42.5%,貿易順差占GDP中的比重約為2.2%,只有2009年上半年4.4%的一半。從地區來來看,廣東、江蘇、上海、北京、浙江、山東和福建7省市進出口值合計占全國進出口總值的83.3%,說明我國貿易地區分布不均衡,主要集中在東部發達地區。

6月份,我國月度出口值及進出口總值均創2008年7月以來的歷史新高。海關統計顯示,6月我國進出口值2547.7億美元,增長39.2%。其中出口1374億美元,增長43.9%;進口1173.7億美元,增長34.1%。從環比來看,6月份進出口較5月份環比增長4.4%,其中出口環比增長4.3%,進口環比增長4.6%。但是環比來看,增速有所降低,6月份出口同比增速從5月份的48.5%降至43.9%,6月份進口同比增速從5月份的48.3%降至34.1%(見圖5)。6月份貿易順差從5月份的195億美元增至200億美元。

圖5 進出口增長率趨勢

今年上半年,我國一般貿易進出口6794.9億美元,增長46.5%,高出同期全國進出口增速3.4個百分點。其中出口3212億美元,增長36.6%,高于同期全國出口總體增速1.4個百分點;進口3582.9億美元,增長56.6%,高于同期全國進口總體增速3.9個百分點。一般貿易項下出現貿易逆差370.9億美元,而2009年同期則為順差63.5億美元。同期,我國加工貿易進出口5277.6億美元,增長 38.2%。其中出口 3325.3億美元,增長32.9%;進口1952.3億美元,增長48.3%。

分國別看,目前中歐與中美貿易分別列于中國雙邊貿易額的前兩位,日本以微弱優勢超過東盟重新成為我國第三大貿易伙伴,東盟居第四位,此外,上半年巴西躍居我國第十大貿易伙伴,其中對巴西的出口增長1倍(見表2)。從月度環比數據看,除日本外,與5月相比,6月中國向主要目的地出口額的增幅均有不同程度下降,其中對香港、東盟和歐盟的出口增速降幅分別為9%、5.8%和6.5%,大于整體出口增速降幅4.6%的水平(見圖6)。

表2 2010年上半年與主要貿易伙伴的雙邊貿易額單位:億美元

圖6 2010年上半年出口目的地結構變化

從商品結構看,在出口商品中,機電產品出口保持快速增長,但電腦和電子產品的出口增速下降,服裝、紡織紗線、織物及制品、家具、鞋類等傳統大宗商品出口增速普遍加快,鋼鐵產品出口繼續上升。上半年我國出口增速超過了預期,這與出口退稅政策調整不無關系。為降低污染和能耗,鋼鐵等部分大宗商品的出口增值稅退稅自7月15日起將取消,這使得部分大宗商品出口提前。在進口商品中,鐵礦砂、大豆等主要大宗商品進口量均有不同程度的增長,進口均價同比普遍出現明顯回升,機電產品進口也有大幅增長,其中汽車進口增長1.7倍。進口增長但進口增速低于預期,說明國內需求相對強勁,但國內需求環境有待進一步改善。

(五)貨幣供應量、信貸增速回落,人民幣匯率創新高,匯改尚未出現不利影響

6月末,廣義貨幣供應量(M2)余額67.4萬億元,同比增長18.5%,增幅比上月和上年末分別低2.5和9.2個百分點;狹義貨幣供應量(M1)余額24.1萬億元,增長24.6%,增幅比上月和上年末分別低5.3和7.8個百分點;流通中貨幣(M0)余額3.9萬億元,增長15.7%。

截至6月末,金融機構人民幣各項貸款余額44.6萬億元,比年初增加4.6萬億元,同比少增2.7萬億元。上半年外幣貸款增加323億美元。6月人民幣貸款增加6034億元,同比少增9270億元,較5月份6394億元下降360億元,人民幣貸款余額同比增長18.2%,低于5月份21.5%的同比增幅,貨幣信貸增速繼續環比回落;外幣貸款余額4117億美元,同比增長39.4%。分部門看,住戶貸款增加1.74萬億元,其中,短期貸款增加5329億元,中長期貸款增加1.21萬億元;非金融企業及其他部門貸款增加2.9萬億元,其中,短期貸款增加7361億元,中長期貸款增加2.75萬億元,票據融資減少6524億元。

圖7 人民幣貸款月度變動趨勢

6月末,本外幣存款余額68.85萬億元,同比增長18.6%;上半年本外幣存款增加7.65萬億元,同比少增 2.43萬億元。人民幣存款余額67.41萬億元,同比增長19%,比上月和上年末分別低2和9.2個百分點,同比少增2.3萬億元。上半年人民幣存款增加7.63萬億元,同比少增2.35萬億元。其中,住戶存款增加2.76萬億元,非金融企業存款增加2.94萬億元,財政存款增加9707億元。6月份人民幣存款增加1.33萬億元,同比少增6647億元。外幣存款余額2127億美元,同比增長2.2%,上半年外幣存款增加40億美元。

貨幣供應量、信貸增速回落的原因主要是政策疊加效果,包括對整體信貸規模的控制以及對地方政府投融資平臺、對高污染、高能耗的工業企業和房地產的調控都會影響到廣義貨幣和貸款需求的增速,這樣的回落是良性的,金融體系總體運行平穩,緩解了當前對經濟過熱的擔憂。

黃金和外匯儲備方面,截至6月末,中國外匯儲備余額為24543億美元,同比增15.1%。同期中國黃金儲備為3389萬盎司。6月中國重新啟動人民幣匯率改革進程,央行決定“進一步推進人民幣匯率形成機制改革,增強人民幣匯率彈性”,央行以匯率波動幅度可控、漸進模式推進、加強對熱錢的監控和管理、人民幣匯率不會一次性重估調整等措施來穩步推進匯率改革。理論上匯率改革將對進出口和國際資本流動產生影響,從6月份數據來看,人民幣兌美元匯率中間價有升有降,雙向波動明顯,7月1日人民幣對美元匯率中間價為1美元兌6.772元人民幣,再創新高,但目前人民幣匯率改革并沒有對整個經濟產生較強的不利影響。

(六)農業生產穩定且夏糧略有減產,工業繼續保持較快增長且增幅回落

截至6月末,全國夏糧產量12310萬噸,比上年減產39萬噸,減少0.3%,上半年,豬牛羊禽肉產量3713萬噸,同比增長3.5%,其中豬肉產量2455萬噸,增長3.6%。上半年,全國規模以上工業增加值同比增長17.6%,比上年同期加快10.6個百分點。分類型看,國有及國有控股企業增長17.7%,集體企業增長 10.2%,股份制企業增長18.8%,外商及港澳臺商投資企業增長17.0%;重工業增長19.4%,輕工業增長13.6%。分行業看,39個大類行業中38個行業實現同比增長。分地區看,東部地區增長 16.7%,中部地區增長20.7%,西部地區增長17.6%。工業產銷銜接狀況良好,上半年工業產品銷售率為97.6%,比上年同期提高0.4個百分點。6月份,規模以上工業增加值同比增長13.7%,增幅比5月份回落2.8個百分點。其中輕工業增長12%,增幅比5月份回落1.6個百分點;重工業增長14.5%,增幅比5月份回落3.3個百分點,六大高耗能行業同比增長11.8%,增速較5月份回落4個百分點。從生產指數來看,說明國家加大節能減排工作力度,抑制高耗能行業的過快增長等一系列調控措施直接影響規模以上工業增速回落,其政策效果正在顯現。

三、財政收支狀況分析

第二季度,財政各項指標顯示,積極的財政政策保持了較好的連續性和穩定性,增支減收的效果明顯,財政收入和財政支出保持了反向變動趨勢,財政收入逐月減少,財政支出逐月增加,較好地滿足了擴內需、保增長、調結構、惠民生、促穩定等宏觀經濟調控目標的要求。與去年同期相比,上半年我國財政狀況進一步得到改善,財政收支均有大幅提高,說明我國宏觀經濟運行良好,財政資金充裕,財政能力得以提高,相關改革得以穩步推進。

(一)財政收入狀況分析

二季度,積極財政政策的調控方向性較為明顯。全國財政收入總額呈逐月下降趨勢,雖降幅度不大,但有擴大趨勢;與上年相比,財政收入有較大幅度的增長,但增長率逐月有較大幅度的下降。中央級和地方級收入都處于波動狀態,二者波動方向相反,增長率都呈下降趨勢,但地方較中央平穩。

上半年,全國財政收入累計43349.79億元,比去年同期增加9373.65億元,增長27.6%。其中,中央本級收入22770.38億元,增長28.6%;地方本級收入20579.41億元,增長26.5%。財政收入中的稅收收入38611.53億元,同比增長30.8%;非稅收入4738.26億元,同比增長6.6%(見表3)。與2008年同期相比,上半年全國財政收入增長24.5%(其中中央本級收入增長16.5%),折算到兩年中年均增長11.6%(其中中央本級收入年均增長7.9%)。預算完成情況較好:全國財政收入58.6%,中央本級收入 59.8%,地方本級收入57.4%,但由于收入和增幅下降趨勢明顯,存在著走勢“前高后低”的預期,下半年預算壓力相對較大。

表3 第二季度和上半年我國財政狀況 單位:億元

形成財政收入的主要稅收來源包括:國內增值稅10387.22億元,同比增加1185.62億元,增長12.9%;國內消費稅 3128.16億元,同比增加931.73億元,增長42.4%;營業稅5746.63億元,同比增加1437.43億元,增長33.4%;企業所得稅8079.92億元,同比增加 1259.48億元,增長18.5%;個人所得稅 2625.29億元,同比增加473.27億元,增長22%;進口貨物增值稅、消費稅5230.04億元,同比增加 1856.37億元,增長55%;關稅1022.22億元 ,同比增加365.1億元 ,增長55.6%;出口貨物退增值稅、消費稅3532.27億元,同比多退18.34億元;車輛購置稅825.65億元,同比增加309.85億元,增長60.1%(見表4)。整體來看,我國財政收入仍然處于恢復性增長階段,其中營業稅、進口貨物增值稅、消費稅、關稅、車輛購置稅等有較快增長。

表4 第二季度和上半年我國主要稅收收入狀況 單位:億元

除了經濟增長因素、價格水平波動和上年基數偏低以外,增值稅的增幅降低主要是消化去年增值稅轉型改革結轉的留抵進項稅金;國內消費稅二季度的增幅從58.1%回落到6.4%,主要是去年實施成品油稅費改革及年中調高煙產品消費稅,頭幾個月政策增收部分入庫較少,今年同期國內消費稅翹尾增收,隨著政策性增收因素逐步消失,消費稅增幅逐月回落;營業稅增長主要是去年底和今年1-4月商品房銷售額大幅增長,帶動上半年房地產營業稅、建筑業營業稅分別增長77%和30.6%,以上兩項增收額占營業稅增收總額的四分之三,隨著房地產宏觀調控政策影響逐步顯現,近期房地產市場出現“價滯量跌”現象,5、6月份商品房銷售額同比下降,使6月份營業稅增幅回落;企業所得稅增長主要是受企業利潤恢復性增長拉動;車輛購置稅大幅增長,主要是受上半年汽車銷量增長較大以及今年起對1.6升及以下小排量乘用車的車輛購置稅的征收稅率有所提高;出口退稅月度環比增長429.3%,有部分政策性原因,6月22日財政部和國家稅務總局聯合下發《關于取消部分商品出口退稅的通知》,明確從7月15日開始,取消包括部分鋼材、有色金屬建材等在內的406個稅號的產品出口退稅,部分商品為減輕政策影響提前出口。

(二)財政支出狀況

二季度,各級財政支出都逐月增加,5月同比增幅顯著提高,6月月度環比增幅在上升趨勢的基礎上驟然提高,這和季節性防災、減災、抗災因素相關性較大。中央和地方支出變動趨勢基本一致,且地方月度環比增幅明顯大于中央。

上半年,全國財政支出累計33811.36億元,比去年同期增加4908.8億元,增長17%。其中,中央本級支出6881.03億元,增長16.5%;地方本級支出26930.33億元,增長17.1%(見表3)。預算完成情況:全國財政支出 40%,中央本級支出14.7%,地方本級支出39.3%,留給下半年的支出壓力較大,說明財政支出政策實施力度不夠。

全國財政支出主要項目:教育支出4796.77億元,增長17.3%;社會保障和就業支出4098.61億元,增長23.3%;一般公共服務支出 3697.53億元,增長14.3%;農林水事務支出2685.92億元,增長8.6%;城鄉社區事務支出2303.82億元,增長 24.5%;交通運輸支出 1931.31億元,增長33%;醫療衛生支出1520.62億元,增長 18%;科學技術支出1415.78億元,增長55.7%。

四、中國財政政策取向與調整建議

在對危機中發揮巨大作用的財政政策進行反思后,我們發現,財政政策是一把雙刃劍,用得恰到好處,可以挽救國家于危機;用得過度,也可以讓國家陷入危機,甚至導致國家破產。如何讓財政政策全面發揮推動國家經濟社會發展的正面力量,而不是偏離預定軌道,加大公共管理的成本,甚至起反作用?應該根據時代特征和內在需求對公共財政的屬性和職能進行深入思考和完善性的界定。下一階段,中國必須吸取國際上的教訓,未雨綢繆,防范財政風險。同時,應把握時機,在明確目標的前提下,對財政政策進行調整。對外,全方位鞏固中國在世界經濟格局中的地位,積極推動財政外交,在國際上盡力爭取中國的利益;對內,除以調整結構為重點外,還須抓住改革的機遇,以改革方向引領財政政策,從提高財政能力的角度,為改革創造良好的環境。

(一)完善公共財政屬性和職能的界定,準確把握財政政策的調整方向

公共財政的基本屬性是公共性,然而,在現實中,公共財政的公共性常常會被誤讀,致使公共財政往往以問題為導向,被簡單化為“救火隊員”,成為解決問題的工具,而忽略了公共財政本身。公共財政也是社會經濟的有機組成部分,本身也會遇到各種問題,如果過度使用卻又忽視了它的健康發展,就會發現,“火”有“救火隊員”來救,而一旦“救火隊員”病了,將無人能醫。金融體系累積的問題導致了一場全球性的金融危機,已經給世界造成了巨大損失,如果不及時查找、發現和解決財政體系累積的問題,讓財政風險發展成為危機,后果是難以想象的,也是世界經濟無力承受的。必須從基礎性的問題入手,在當前的環境和發展階段中,對公共財政的性質進行重新定位與解讀,并以此作為制定和實施財政政策的依據和取向。

在公共性這一基本屬性的統領下,在現實條件下,公共財政的性質還可以細分為包羅性、政治性、工具性、應急性、開放性、完整性、透明性、可持續性,并分別對財政政策具有方向性的指導意義。第一,公共財政具有包羅性,即公共財政覆蓋范圍廣,財政政策應該做到對公共財政可發揮作用的領域全覆蓋,不能有所缺失。第二,公共財政具有政治性,是履行政府職能的載體和物質條件,財政政策應該與國家政治方向、整體戰略、改革內容保持一致。第三,公共財政具有工具性,是國家進行公共管理和宏觀經濟調控的手段,并通過財政政策的具體工具行使財政職能,主要包括財政收入(主要是稅收)、財政支出、國債和政府投資,財政政策的安排要使這些工具發揮最大合力,不留短邊。第四,公共財政具有應急性,必須迅速解決各種突發事件和危機,盡量減少社會成本,這需要財政政策靈活,決策機制順暢,居安思危,有資金和政策上的準備。第五,公共財政具有開放性,國際性的公共產品要世界各國一起提供,同時還要處理好國際稅收、國際貸款和援助、財政標準和管理方法國際化等問題,這就要求財政政策應立足于外交的高度,與別國和地區政策進行協調。第六,公共財政具有完整性,它是一個體系,這要求預算政策、收入政策、支出政策、國債政策等財政政策的各個組成部分都要完整,均衡發展,同時,不能忽略事后的績效跟蹤。第七,公共財政具有透明性,公共財政的載體是公共資源,公共資源的流向和每個環節的使用都應該透明,這就要求財政政策決策、執行、結果等各個環節也公開透明,從而提高公共資源的使用效率,防止濫用和浪費。第八,公共財政具有可持續性,一方面財政自身運行應具有可持續性,另一方面財政運行的目標應該是推動經濟可持續發展,這就要求財政政策應及時排除風險,保證自身的可持續,同時還要以結構調整為導向實施“綠色財政政策”,促進經濟發展方式轉變。

(二)調整結構,防范和治理失衡

此次金融危機后,“全球失衡”一詞再次受到熱捧,治理失衡要依靠政策進行結構調整,而以財政政策治理經濟結構失衡,要提高針對性。對于產業結構失衡,一是建立城鄉統一稅制,將涉農稅收納入系統管理,加快農業稅收政策的制定和調整,通過稅式支出對涉農稅收優惠進行規范,同時優化財政支農資金的使用方向,提高資金效率。二是保持財政政策對服務業發展合理的支持力度,推動服務業資源配置優化,包括加大公共產品的投入,提高服務質量,規范稅費征收,引導服務業發展中的環境生態保護。三是發揮財政政策促進轉變經濟發展方式的作用,包括推動技術進步,提高資源配置效率;加大教育投入,為經濟發展方式轉變提供強有力的智力支持;以稅收調節增加高污染、高消耗產品和企業的成本,例如資源稅、燃油稅等。

對于供求結構失衡,我們認為,目前我國供求結構失衡的主要表現是消費需求不足與部分投資需求過剩并存,外部需求擠壓內部需求等問題。例如,為了應對金融危機,我國安排4萬億元資金強力啟動內需,且強調投資和消費“齊步走”來擴大內需、改善民生,但實際上刺激消費遠沒有刺激投資來得立竿見影。此外,外向型經濟增長模式決定了中國對外部需求具有深深地依賴。一方面,中國引進的外資大量屬于數量擴張型的,對改善經濟和發展循環經濟并沒有多大促進。另一方面,中國出口產品中有大量資源性產品和高污染、高能耗的產品。引進外資質量不高和出口能源資源產品對國內需求都是較大程度的擠壓。因此,財政政策作為需求管理最有效的宏觀調控手段,應在消費與投資、內需與外需之間實現平衡。一是大力刺激消費需求,支持收入分配和基本公共服務均等化,加大均等化轉移支付撥款,實施財政能力取向的收入政策、均等化取向的支出政策、績效取向的預算政策、公平效率兼顧的國債政策。二是以財政政策影響投資結構,支持基礎領域的投資,抑制房地產領域的投資,帶動并引導民間投資。三是調節外資產業、行業和地區結構,促進經濟增長方式轉變;繼續調整出口退稅政策,進一步加大對資源性和高污染、高能耗產品出口的抑制。

(三)以歐債為戒,控制債務和赤字

財政政策一方面要治理經濟結構的失衡,另一方面也要治理自身的結構失衡。財政結構失衡主要指財政收入與財政支出結構的不平衡,主要表現為較高的預算赤字和公共債務。目前,歐洲債務危機加大了世界經濟形勢的復雜性,對相關國家的破壞性影響巨大,我國必須嚴格控制債務和赤字。

我國債務和赤字的情況是:2009年中國財政赤字急劇增加達9500億元,約為2008年1800億元的5.28倍,占中國2009年 GDP總量的比重約為2.83%逼近3%的警戒線。此次9500億元赤字將通過相應增加國債發行規模彌補缺口,其中7500億元國債用于彌補中央財政赤字缺口,另外2000億元國債為中央代地方政府發行。2009年中國累計國債余額占 GDP比重20%左右,距離負債率60%的國際警戒線還有一定距離。但是,地方政府的隱性債務并沒有被計算進去,而這部分債務規模卻大得令人咂舌。銀監會統計的數據顯示,截至2009年末,地方融資平臺貸款余額為7.38萬億元。審計署《關于2009年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中顯示,審計調查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底,政府性債務余額合計2.79萬億元,其中,有7個省、10個市和14個縣本級的債務余額與當年可用財力的比率超過100%,最高的達364.77%。不合理的財政配套和轉嫁配套費等因素,是形成地方政府高負債的主要因素之一。中國地方政府償債壓力較大,存在債務風險,財政資金償債能力不足,2009年這些地區通過舉借新債償還債務本息占其全部還本付息額的47.97%。為此,第一,我國必須調整預算政策,在保證積極財政政策連續性的前提下,降低預算赤字規模。第二,清查地方債務,規范地方政府借債,增強債務透明度,規范制度,進一步將地方政府債務公開化和顯性化。第三,繼續推進省以下分稅制改革,健全地方稅體系和主體稅種,保障地方政府有穩定的收入來源,減少直至放棄以融資平臺的方式融資。

(四)把握時機,積極推動財政外交

目前,中國經受住全球金融危機的考驗且表現出色,憑借充足的資金、良好的信譽、強勁的國際合作力,在世界經濟格局中的地位與日俱增。世界越來越離不開中國,這就為推進中國財政外交開創了絕佳的時機和舞臺。因此,中國應該把握時機,積極推動財政外交。第一,向發展中國家提供貸款、援助和投資,在國際事務中爭取他們的支持。第二,加強與發達國家的財金交流與合作,借助國際力量解決中國的困難和問題。第三,積極探索與其他國家宏觀經濟政策協調的思路和方案,進一步融入經濟全球化,營造有利的經濟發展環境。第四,通過財政外交在國際社會獲得更大的話語權,增強中國在制定國際經濟規則中的作用,積極推動國際經濟新秩序的建立。第五,通過財政外交宣傳中國,使世界了解中國,為國際經濟合作打造更為寬松的環境,目前宣傳還沒有引起足夠的重視,事實上,這里尤其需要加大財政投入,因為與未來收益相比,宣傳成本是微不足道的。

(五)提高財政能力,為各項改革提供有力支撐

中國的改革和開放并舉,財政政策也應既促開放也促改革。改革是經濟發展的動力,改革需要資金和政策,這就為財政政策發揮作用提供了空間。第一,支持收入分配制度改革,推動個人所得稅綜合計征,提高城鄉居民收入,尤其是農民和困難群體的收入,落實最低工資制度。第二,支持社會保障制度改革,尤其是農村社會養老保險、新型農村合作醫療、農村最低生活保障、農村剩余勞動力轉移等方面的改革。第三,支持義務教育改革,落實義務教育經費保障機制的資金支持。第四,支持金融體制改革、投資與消費領域的改革以及財政領域自身的改革,如稅制改革、財政體制和預算管理制度改革等等。

總之,中國經濟在應對全球金融危機方面有出色的表現,宏觀經濟政策在發揮內動力的同時,也體現了政府在推動地區乃至全球經濟復蘇方面的努力。盡管中國經濟上行的壓力依然較大,負面的影響因素仍然不少,但下一階段仍應立足本國,放眼全球,在宏觀經濟政策國際協調中可以且應該發揮更大的作用,因為在發揮政策正的外溢效應的同時,也會為本國經濟發展去除瓶頸。

注釋

①郭彩萍:《經濟升溫股市回調美國面臨三隱憂》,中國經濟網,2010年 06月 22日,http://intl.ce.cn/specialszxxx201006/18/t20100618_21526991.shtml。

②日本首相菅直人力倡行政改革和經濟轉型,實現經濟、財政、民生同步改善的“第三條道路”。

③從2008年2月到2009年3月,英格蘭銀行共8次下調利率以刺激經濟復蘇,降幅為5個百分點,之后該央行一直將短期利率保持在0.5%的水平。

2010-07-12

國家社科基金“中國特色反貧困理論與實踐研究”(10BJ Y054)

責任編輯 王敬堯