農(nóng)民工工資拖欠問題背后的思考

中國勞動關系學院講師、管理學博士 張艷華

農(nóng)民工工資拖欠問題背后的思考

中國勞動關系學院講師、管理學博士 張艷華

農(nóng)民工工資拖欠問題發(fā)人深省

“農(nóng)民工”是我國改革開放以后，伴隨著城市化、工業(yè)化所產(chǎn)生的龐大經(jīng)濟群體。據(jù)國家統(tǒng)計局的毛盛勇在2009年提供的數(shù)據(jù)表明，我國目前外出務工農(nóng)民超過2億人，其中跨省外出農(nóng)民工達1.2億人。從農(nóng)村中轉移出來的農(nóng)民工為城市市容市貌建設、軌道交通建設、餐飲、維修、批發(fā)零售等服務行業(yè)的繁榮與發(fā)展做出了巨大貢獻，為縮小城鄉(xiāng)差距做出了自己的努力。然而，這個最純樸、最善良、最值得尊敬的、最可愛的群體的勞動經(jīng)濟權益卻始終沒有得到很好的保護，其合法權益屢遭侵害的現(xiàn)象屢禁不止。每到歲末，春節(jié)將至，在城市里辛苦勞累了一年的農(nóng)民工朋友們誰不希望能夠及時、足額地拿到工錢，回家與家人過個團圓年。但是，他們真的能夠順利地拿上工資回家過個開心年嗎？答案似乎是毋庸置疑的，他們中的很多人拿不到。據(jù)調查，在全國農(nóng)民工中，約有11.5%人在過去半年里有過一次被拖欠工資的經(jīng)歷，有4.3%和6.4%人有過兩次或三次以上被拖欠經(jīng)歷。就拖欠金額來說，在最后一次被拖欠事件中，有46.15%的人被拖欠工資500元以下，31.3%的人為500~1000元，12.8%的人為1000~2000元，9.9%的人為2000元以上。一些農(nóng)民工為了追討他們的血汗錢，屢屢采取集體上訪、圍攻政府機關、堵塞交通、跳樓、服毒、爬塔吊等方式相威脅，一些農(nóng)民工因討要工資被雇主無端暴力毆打，討薪不成，反被打成重傷、甚至丟了性命。過去幾年的事件且不說，光2009年末發(fā)生的討薪事件便足以讓人觸目驚心。12月份曲阜打工的四川農(nóng)民工杜先生，打工五個月沒有拿到工資，找老板討薪被打成了骨折。引起全國總工會高度重視的杭州“女工討薪遭暴力凌辱事件”還未落幕，陜西又傳出工會主席幫農(nóng)民工討薪被打成重傷事件。一樁樁一件件流血事件不僅給農(nóng)民工自身造成了極大傷害，而且也嚴重地影響到了政府在老百姓心目中的地位，欠薪問題已經(jīng)成為一個影響社會健康、穩(wěn)定運行的重大問題。

自從2003年溫總理為農(nóng)民工討薪事件發(fā)生后，農(nóng)民工欠薪問題得到了社會前所未有的關注，從中央到地方刮起了一場“清欠風暴”。 2004年3月5日，在十屆全國人大二次會議上，國務院決定，用三年時間基本解決建設領域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題。之后，北京市有關部門出臺嚴厲舉措，凡是嚴重拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)被一票否決，驅出北京建筑市場。杭州市起草了“杭州市欠薪保障條例”，從制度上減少欠薪現(xiàn)象的發(fā)生。深圳建立了深圳市欠薪保障條例，上海也建立了中小企業(yè)欠薪保障條例。隨著政策法規(guī)的逐步完善，農(nóng)民工工資拖欠問題得到了很大程度的緩解。但是，這個問題始終沒有得到根治，而且近兩年由于金融危機的沖擊影響變得更加突出。如此嚴重的社會問題背后的癥結是什么？相關方面又應當如何應對呢？本文就這兩個問題作如下探討。

工資拖欠背后的原因

建筑行業(yè)管理不規(guī)范，非法分包、轉包行為屢見不鮮

根據(jù)中華全國總工會公布的資料，全國進城務工的農(nóng)民工被拖欠的工資估計在1000億元左右。其中，以建筑行業(yè)為最，占被拖欠農(nóng)民工工資總額的70%。隨著城市化步伐的加快，城市中軌道、交通等基礎設施建設以及辦公樓、居民住宅需求的不斷攀升，房地產(chǎn)與建筑行業(yè)呈現(xiàn)出一片欣欣向榮的景象。在巨額利潤的誘惑下，一方面，很多工程建設單位在資金不到位,不具備開工條件的情況下,仍然貿(mào)然開工建設。另一方面，據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，在施工單位與建設單位之間有一個不成文的“潛規(guī)則”，即多數(shù)工程建設單位都將“施工企業(yè)先行墊付工程款”作為招標的一個前提條件，等工程進展到一定程度，建設單位再將工程款分期分批撥付給施工單位，因此，很多施工單位為了能承攬到工程,明知政府三令五申“不準墊資施工”,但仍然違規(guī)操作。此外，盡管法律、法規(guī)明令禁止轉包,在實踐中施工單位為了分散墊付工程款的風險而將工程層層轉包的現(xiàn)象仍然比比皆是。這樣就給拖欠工資問題種下了禍根，只要建設方、施工方、承包方中一個環(huán)節(jié)的資金鏈斷裂或者惡意拖欠，農(nóng)民工便拿不到他們辛辛苦苦賺的血汗錢。一個經(jīng)常出現(xiàn)的情況便是這樣：等到工程完工，建設方往往以商品房銷售不暢、資金緊張為由，拖欠施工單位工程款，施工單位又拖欠承包方，承包方又拖欠處于這一鏈條最末端的農(nóng)民工。可見，預先墊資、層層轉包是導致拖欠農(nóng)民工工資的一個重要根源，而政府監(jiān)督與執(zhí)法不力無疑給違法單位提供了可乘之機。

農(nóng)民工在勞動力市場中的弱勢地位

在低端勞動力市場嚴重供過于求的情況下，企業(yè)處于絕對優(yōu)勢地位，掌握著用工的主動權，不與勞動者簽訂勞動合同的現(xiàn)象普遍存在。多數(shù)農(nóng)民工進城的目的很單純，只為求得一份工作，為孩子掙一年的學費、為父母看病、為了自己和家人的生活更好一點。在競爭激烈的勞動力市場中農(nóng)民工沒有太多選擇機會、沒有談判的籌碼，所以很多時候，他們根本不敢要求企業(yè)與之簽訂勞動合同，僅僅停留在口頭約定層面。在這種情況下,一旦發(fā)生工資拖欠問題,農(nóng)民工一方便處于非常不利的地位。沒有勞動合同,勞動關系難以認定，這就給依法維權帶來了困難。2009年，90多名湖南籍農(nóng)民工塵肺病患者就是很好的例證，他們長期在深圳從事風鉆及爆破工作，吸入大量粉塵而染上了塵肺病，由于沒有簽訂勞動合同，也沒有其他勞動關系方面的證據(jù)，他們無法得到治療和賠償，目前仍在艱難維權的路上。在政府采取各種方式宣傳勞動合同法之際，農(nóng)民工并非不知道沒有勞動合同的利害關系，只是對于一個迫于生計，來到每天都要為高額的房租而緊衣縮食的城市的人來說，談權益保障太奢侈了。在強勢的雇主組織面前，勢單力薄的農(nóng)民工個體受雇者在發(fā)生工資拖欠時，往往缺乏利益代言人、缺乏有效的維權渠道，在矛盾激化時，他們要么選擇就范，要么圍堵政府大門靜坐示威、堵塞交通、抑或爬上高樓、甚至自焚以死抗爭來引發(fā)社會對他們的關注。

法律對農(nóng)民工的保護有限

目前我國涉及欠薪問題的法律規(guī)范主要有《勞動法》、《勞動合同法》和《工資支付暫行條例》，雖然《勞動法》在第五十條中規(guī)定“工資應以貨幣的形式按月支付給勞動者本人，不得克扣或者無故拖欠勞動者的工資”，企業(yè)如出現(xiàn)違反上述法律規(guī)定的行為，由勞動部門責令改正，補發(fā)拖欠的工資，若企業(yè)不執(zhí)行，勞動監(jiān)察部門也沒有強制執(zhí)法的手段。《勞動合同法》第三十條明文規(guī)定“用人單位應當按照勞動合同約定和國家規(guī)定，向勞動者及時足額支付勞動報酬。用人單位拖欠或者未足額支付勞動報酬的，勞動者可以依法向當?shù)厝嗣穹ㄔ荷暾堉Ц读睿嗣穹ㄔ簯斠婪òl(fā)出支付令。”從法律的角度似乎為保護農(nóng)民工的合法報酬權利提供了有力的保障，但是他們?yōu)榱藥浊г墓べY打官司，需要付出大量的人力、物力和財力，有時甚至由于缺乏勞動用工證據(jù)而面臨敗訴的風險。據(jù)北京法律援助與研究中心調查表明，為了索要不足1000元的工資，完成所有的法律程序，除法律援助成本外，農(nóng)民工維權需要直接支付至少920元的各種花費，若再加上誤工費損失和在城市居住的生活費用，農(nóng)民工維權成本與之收入相比實在是太高了，這也就不難理解農(nóng)民工為什么會選擇用一些極端的方式來討要工資。

農(nóng)民工自身文化素質低、維權能力弱

列寧曾經(jīng)說過，文盲是站在政治之外的，這句話是說文化程度低的勞動者由于自身知識條件限制，并不能真正有效地參與政治活動。據(jù)有關調查表明，在目前我國近2.1億左右的農(nóng)民工中，文盲半文盲占5.0%；小學文化水平的占16.7%；初中文化水平的占59.1%；高中文化水平的占14.3%；大專文化水平的占1.8%。就連上海這樣外來人口文化素質相對較高的城市，大專以上的農(nóng)民工人數(shù)比上海市本地大專以上的工人人數(shù)仍低24.4個百分點。可見，當前農(nóng)民工整體文化水平較低，因而限制了其對信息的利用、對法律知識的接受，許多農(nóng)民工只知道國家新出臺了一部勞動合同法，究竟法律條款的內(nèi)容有哪些，哪些是和自己切身利益相關的便不得而知，更不用說拿起法律武器來維護自己的合法權益了。因此，農(nóng)民工受文化素質低的限制，自我保護和維權能力差，無疑是引發(fā)自身工資被拖欠的重要原因。

工資拖欠問題的應對措施

建立欠薪保障金制度，降低農(nóng)民工工資被拖欠的風險

為避免用人單位由于經(jīng)營不善、逃逸、惡意拖欠等原因侵害農(nóng)民工獲得勞動報酬的權利，可以借鑒歐州國家的經(jīng)驗，建立欠薪保障金制度。這一制度的具體做法是，設立一個由勞動與社會保障部門、財政部門、工會、商會、用人單位等方面代表組成的欠薪保障基金委員會，專門負責基金的管理、使用、監(jiān)督、追償工作。基金主要來源于用人單位按一定標準繳納的費用、財政補貼及基金的合法利息以及合法的捐贈收入，專戶專儲，專項用于保障勞務工資的支付。當發(fā)生企業(yè)主逃跑、企業(yè)破產(chǎn)或惡意拖欠工資等情況時，欠薪保障基金委員會將從保障基金中預先支付工資給被拖欠的勞動者，然后由基金委員會追討欠薪。當基金會的墊付行為發(fā)生后，應當及時向社會公布被墊付欠薪用人單位名稱、地址、欠薪和墊付金額等情況，增加企業(yè)的違約成本，迫使其按期如數(shù)支付農(nóng)民工工資。

強化政府監(jiān)管，建立和完善社會信用約束機制

建筑行業(yè)存在的層層轉包、分包是造成該行業(yè)工資拖欠的主要原因，故應從源頭上加強對建設單位的監(jiān)管，對于資金未落實的建設項目，建設部門不予辦理工程招標手續(xù)，規(guī)劃部門不予辦理規(guī)劃手續(xù)，國土部門不予辦理用地手續(xù)；新建或續(xù)建的工程項目，建設資金必須達到施工許可證管理辦法規(guī)定的資金到位比例，并建立資金專戶管理制度，做到專款專用。在施工許可證發(fā)放前，建設單位要將具體的工程施工單位及人員名單報建設行政主管部門和勞動保障行政部門備案，以便進行跟蹤監(jiān)督和拖欠工資追索。

對于施工企業(yè)以建設單位未支付工程款為由拖欠農(nóng)民工工資的，勞動監(jiān)察部門要依法予以處罰。建設行政管理部門要責令其限期整改，在拖欠問題未解決前，禁止其參與其他工程的投標，施工企業(yè)應將工資直接發(fā)放給農(nóng)民工本人，嚴禁發(fā)放給“包工頭”或其它不具備用工主體資格的組織和個人。對惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資的施工企業(yè)和項目經(jīng)理，有關部門在企業(yè)資質和個人從業(yè)資格復審時，實行一票否決，加大對違約、違法、缺乏誠信的企業(yè)的懲處力度。將建設工程市場各方主體及其法人或負責人的市場行為均納入信用檔案管理，并通過網(wǎng)絡、電視、報紙等媒體定期向公眾公布，使這些有不良信用記錄的單位或個人在銀行得不到貸款、投標受限，通過市場的方式將其淘汰出建筑行業(yè)。這一制度若能作為一項長效機制建立起來，則可大大降低勞動者個人的欠薪風險。

加快農(nóng)民工權益保護的法律援助機制建設

農(nóng)民工本身文化水平與經(jīng)濟支付能力低，居住在城市的生活成本與通過司法途徑維權成本高，“雙低”與“雙高”致使其很難靠自己的力量通過仲裁或訴訟等法律程序來保護其合法權益，一些企業(yè)也正是利用了農(nóng)民工這一天然的弱點，肆無忌憚地無視農(nóng)民工獲得合理報酬的要求。為了切實地保護農(nóng)民工的經(jīng)濟權益，法院在審理案件時應給予農(nóng)民工特殊的優(yōu)惠政策。對經(jīng)濟上確實有困難的農(nóng)民工應減、緩、免訴訟費；受理案件后盡量縮短審理時間，采用簡易程序，依法加快立案、審判的速度；在判決時，應當將農(nóng)民工訴訟的誤工費，請律師費，差旅費等直接損失列入拖欠工資單位的賠償范圍，最大限度地降低農(nóng)民工司法訴求的門檻和經(jīng)濟成本，確保農(nóng)民工有能力、有渠道維權。

加強對農(nóng)民工自身權益保護意識的培訓，提高其自我維權能力

由于農(nóng)民工總體上受教育程度不高，法律知識欠缺，造成了在勞資雙方關系中的弱勢地位。作為農(nóng)民工自身來說，如何避免欠薪現(xiàn)象的發(fā)生呢？筆者認為：第一，以提高農(nóng)民工勞動合同簽訂率為重點，勞動保障部門應在每年第一季度，農(nóng)民工進城求職高峰期間，針對農(nóng)民工流動性大、季節(jié)性強、簽約時間短、工作時間彈性大等特點，加強對農(nóng)民工勞動合同簽訂工作的督促指導；第二，繼續(xù)加強對勞動合同法的宣傳和培訓，讓農(nóng)民工了解相關勞動法律中關于工資報酬的有關規(guī)定，對于自己的合法權益做到心中有數(shù)；第三，增加關于遭遇欠薪時的法律維權程序方面的培訓，并告知農(nóng)民工平時需要保留好勞動合同、考勤卡、工資單、上崗證、工資欠條、完成工作任務記錄等能證明與用人單位有勞動關系的有效證據(jù)，以便被拖欠工資時及時主張自己的權利。