美國NGO的公共財(cái)政

亓坤

楊立,大學(xué)三年級(jí)學(xué)生,旅游愛好者,最近從美國旅游歸來,途中的經(jīng)歷、見聞讓楊立感觸頗深。在美國,公園、博物館大多是免費(fèi)向游人開放的,學(xué)生在收費(fèi)的景點(diǎn)也能享受半價(jià)優(yōu)惠。最讓楊立難忘是在博物館里,幾位年輕的老師和護(hù)工帶著十幾個(gè)聾啞人士參觀游覽。老師和護(hù)工耐心地組織著隊(duì)伍,像對(duì)待孩童一般,博物館還安排了專業(yè)老師用手語為聾啞人士講解。無微不至的人文關(guān)懷充斥在社會(huì)的每個(gè)角落。

作為發(fā)達(dá)的資本主義超級(jí)大國,這樣高質(zhì)量的公共服務(wù)來自哪里?資金從何而來?一個(gè)個(gè)問號(hào)把公共服務(wù)指向美國政府。美國政府為公共服務(wù)事業(yè)具體做了什么?為社會(huì)提供了哪些公共服務(wù)?如何處理政府管理與社會(huì)治理的關(guān)系?

最低保障與兼顧效率型

美國的公共服務(wù)模式是:“最低保障與兼顧效率型”或“自保公助型”。最低保障與兼顧效率型的公共服務(wù)模式是一種在社會(huì)保障與社會(huì)福利等公共服務(wù)上以市場為主導(dǎo),引進(jìn)競爭和激勵(lì)機(jī)制的制度模式。美國的公共服務(wù)模式是通過自由競爭和經(jīng)濟(jì)增長、刺激勞動(dòng)者愿意加入勞動(dòng)市場,以勞動(dòng)者對(duì)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)程度來保障其生活。美國公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人的自助。以社會(huì)保障為例,其社會(huì)保障體系是由社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老金、商業(yè)保險(xiǎn)共同構(gòu)成的個(gè)人保障體系。在保障資金來源方面,也是強(qiáng)調(diào)自助的原則,社會(huì)保險(xiǎn)等公共服務(wù)的財(cái)源只是依靠被保人及其雇主以社會(huì)保障稅的形式繳納的保險(xiǎn)費(fèi),國家和一般稅收只用于社會(huì)救助方面的支出。

而美國的公共服務(wù)絕大多是是非營利組織提供的,非營利組織都是為了要提升社會(huì)服務(wù)的品質(zhì),同時(shí)提升政府的能力,希望政府更接近人民、提供更好的生活。美國非營利性組織協(xié)會(huì)(National Council of Non-Profit Association) 把非營利性機(jī)構(gòu)的功能歸納為以下幾點(diǎn):為市民提供參與改進(jìn)社區(qū)生活環(huán)境的機(jī)會(huì)和平臺(tái);把聯(lián)邦政府和全國性基金會(huì)的資金吸引到本地;吸引當(dāng)?shù)仄髽I(yè)關(guān)心和幫助本地社會(huì)服務(wù)和文化事業(yè)發(fā)展;訓(xùn)練提高本地職工的就業(yè)素質(zhì)和水平;改進(jìn)社區(qū)的生活和工作環(huán)境。這就是美國式公共服務(wù)模式。

資金來源

很多人錯(cuò)誤地認(rèn)為,美國非營利組織大概主要從個(gè)人、基金會(huì)和公司捐贈(zèng)獲得財(cái)務(wù)支持。其實(shí)在美國,非營利組織的收入只有約20%來自個(gè)人、基金會(huì)和公司捐贈(zèng),約31%來自政府贈(zèng)款和合同,49%來自會(huì)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、投資收入及其他方式掙來的收入。

美國政府和非營利組織間的關(guān)系是一種全面的合作伙伴關(guān)系。美國政府相當(dāng)依賴非營利部門實(shí)施以人為本的服務(wù)項(xiàng)目,尤其是在健康、教育和福利服務(wù)方面。聯(lián)邦政府所有用于健康、教育和福利服務(wù)方面的款項(xiàng)一半以上是通過社區(qū)層面的非營利組織支付的。而政府對(duì)非營利事業(yè)的支持主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠和資金支持上。

政府對(duì)非營利服務(wù)提供資金支持

在上世紀(jì)60年代以前,絕大多數(shù)非營利組織的資金來源主要是服務(wù)收費(fèi)、捐贈(zèng),政府資助的比重相對(duì)較小。自上世紀(jì)80年代起,政府對(duì)非營利組織的支持有了顯著增長。聯(lián)邦政府在社會(huì)服務(wù)方面的支出,50%以上投向非營利組織。非營利組織與政府簽訂合同,在政府的資助下,非營利組織提供庇護(hù)、咨詢、就業(yè)培訓(xùn)、保護(hù)受虐待婦女及受歧視兒童等服務(wù)項(xiàng)目。

政府對(duì)非營利組織提供稅收優(yōu)惠

美國高額稅收是人人皆知。慈善抵扣較直接政府補(bǔ)貼更有效益,原因是慈善抵扣使得一些原本不會(huì)被用于公益目的的私人資金用于服務(wù)公眾的目的。例如:某捐贈(zèng)者在40%的交稅檔上(即,她收入的40%需用于支付聯(lián)邦和州的收入調(diào)節(jié)稅),捐了100美元的善款,并要求為這筆捐款扣稅。這100美元里,其實(shí)有40美元本來也會(huì)交到政府那里,政府用直接補(bǔ)貼的方式給予慈善機(jī)構(gòu),其實(shí)也就是政府投資了40美元 (即政府本來會(huì)從稅收上得到的錢) 。這些款項(xiàng)都投資在了公益實(shí)體(該慈善機(jī)構(gòu))里,政府起了一個(gè)初選的作用,另60美元是它投資的。政府對(duì)非營利組織的稅收優(yōu)惠,在一定程度上也是順從經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。因?yàn)?在市場經(jīng)濟(jì)條件下,資本總是要追求利潤最大化,要想吸引更多人拿出自己的財(cái)物投向非營利事業(yè),光靠道德的說教和宗教的勸導(dǎo),顯然是不夠的。這就需要制定一系列向非營利事業(yè)傾斜的優(yōu)惠政策,使捐獻(xiàn)者有利可圖,從而將一部分社會(huì)財(cái)富投向非營利事業(yè)。美國政府對(duì)非營利組織的優(yōu)惠政策主要是稅收優(yōu)惠,特別是聯(lián)邦稅法的優(yōu)惠。聯(lián)邦稅法對(duì)非營利機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠分為兩部分:一是對(duì)非營利組織獲得的捐款減免稅收,二是向非營利機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人可以享受稅收優(yōu)惠。美國稅法第501款概括了25種符合免稅條件的非營利組織類型。幾乎所有的非營利組織都免收國家和地方的財(cái)產(chǎn)稅、營業(yè)稅。對(duì)于向非營利組織捐助的公司,如其捐助款不超過總收入的3%,這筆捐出去的收入將免除各項(xiàng)稅收,個(gè)人捐贈(zèng)也免除部分收入所得稅。此外,美國各州對(duì)非營利機(jī)構(gòu)還自設(shè)了一些優(yōu)惠稅種。例如,加利福尼亞州稅法規(guī)定,對(duì)于獲得免稅資格的非營利機(jī)構(gòu),還可免除消費(fèi)稅。

管理和監(jiān)督

政府對(duì)非營利事業(yè)的大力支持,會(huì)讓一些人在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下對(duì)原本不求回報(bào)的公益事業(yè)動(dòng)起了歪腦筋。如有的私人基金會(huì)就打著慈善事業(yè)的招牌為大資本家謀取私利。“成也蕭何,敗也蕭何”,利益驅(qū)動(dòng)既能推動(dòng)非營利事業(yè)的發(fā)展,又為非營利事業(yè)帶來了不良影響。這就要求政府既要建立可行的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)非營利事業(yè)的發(fā)展,又要有完備的約束機(jī)制來規(guī)范非營利事業(yè)的運(yùn)作。

美國對(duì)非營利組織的管理主要體現(xiàn)在嚴(yán)格監(jiān)督非營利組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)。任何人申請成立免稅性質(zhì)的非營利組織,都要接受政府免稅審批部門的嚴(yán)格審查,確保其活動(dòng)符合法律要求和公共利益。免稅審批部門每年還要對(duì)成千上萬個(gè)非營利組織的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查,如經(jīng)查實(shí)有營利行為,其免稅待遇就會(huì)被取消;各級(jí)政府,特別是州政府,對(duì)簽訂合同的過程和服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際兌觀都制定了詳細(xì)的條款,不斷完善他們的信息收集和管理系統(tǒng),以進(jìn)一步加強(qiáng)管理和監(jiān)督;捐贈(zèng)者由于手中掌握著給予或廢止財(cái)力支持的大權(quán),也能夠監(jiān)督非營利組織是否按照捐贈(zèng)者的要求使用捐款。另外,非營利組織內(nèi)部也自發(fā)地聯(lián)合,組成各種全國性機(jī)構(gòu),如美國基金會(huì)聯(lián)合會(huì),美國慈善信息局等,主要功能是交流信,組織會(huì)議,研究公共政策,增進(jìn)組織的公開度和透明度。這樣就有效地預(yù)防了欺詐與腐敗行為,阻止了非營利組織假公濟(jì)私行為的發(fā)生。