民生服務還有另一只手

馮一凡

在我國,政府通過NGO社會組織(Non Governmental Organization)開展公共服務還處于起步階段。政府部門與民間慈善組織的合作目前還并不多見,更多的是民間慈善組織自行募集善款開展公益救助,或者用募集的善款與政府部門合作,對慈善項目進行管理。

從實際操作層面看,NGO社會組織提供服務相對于政府部門,更加專業化和人性化。由于能夠直接與服務對象接觸,與政府部門相比,NGO社會組織對所服務領域有更充分的了解,也有較為成熟的資助評審體系,一旦確定資助,可以立刻開展服務。整個過程免去了政府層層審定、逐級撥付的諸多環節,從而提高了救助服務的效率。從更長遠的角度看政府從“大包大攬”轉由借助NGO社會組織的力量,可以更好地履行公共職能,加快公共服務執行方式的轉變。

然而根據目前中國社會組織的現有情況,NGO能否承擔巨大的社會責任?資金和人才方面的欠缺怎樣解決?現有的社會組織注冊、管理和監督體制如何完善?這些問題還未得到明確的解釋。為此,《新理財》走訪了清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任、此次北京市政府購買NGO社會組織服務專家委員會副主任鄧國勝。

民生服務如何買

《新理財》:此次北京市億元購買民生服務主要通過什么樣的形式?具體是什么樣的流程?

鄧國勝:這次北京市政府億元購買民生服務主要做了兩件事:第一件是政府出錢來公開招投標。先在網上發標,闡明我們有些什么樣的項目,希望能做什么事兒,預計達到什么樣的效果等等。項目沒有具體細則上的規劃,只是規定一個范圍,一個領域,一個目標。政府負責提供資金,并且搭建一個基本的框架;而競標的NGO具體負責項目設計,拿出具體的方案,通過政府招投標工作組的審核,中標的NGO將負責具體實施投標的項目方案,也就是為政府提供的“骨架”,添加“血肉”。

另一件事,是通過政府的協調作用,實現民間組織之間的對接。民間組織總體來講,又可以分為兩大類,一類是比較有資金基礎的,例如北京市青少年發展基金會,每年募款,資金達幾千萬元。這樣的基金會屬于一手募款,另一手做事。另一類是功能比較細化,雙手都在做事的“草根”型NGO,他們基本上沒有資金基礎和穩定的資金來源,盡管充滿了責任感與使命感,但由于受到自身的一些局限性,特別是資金上的,往往心有余而力不足。此前,這兩類民間組織之間的銜接工作做得并不很好,合作不多。此次借著北京市購買民生服務的“東風”,通過民政部門的協調,為民間組織之間的對接搭建了橋梁。

誰來給草根NGO買單

《新理財》:您剛才提到了“草根”NGO,能為我們更多地介紹一下這類NGO的資金來源嗎?

鄧國勝:其實“草根”NGO本身也很復雜,有些很有國際地位,例如像北京市農家女、星星雨等等,在國際上的影響非常大。這類機構的資金主要來源于境外資源和服務收費。除此之外,本土NGO在資金來源上的單一性非常明顯,這不利于本土NGO的發展。

《新理財》:目前中國草根NGO的資金來源主要依靠政府財政上的支持嗎?

鄧國勝:政府出資只是一部分,另外一部分來自于會員收費、志愿者的支持和慈善機構以及企業的捐助。總體來講中國的草根NGO基本沒有募款資格,自身的資金來源相對也比較單一。

政府購買服務利與弊

《新理財》:您是如何看待此次北京政府向NGO購買服務的意義?

鄧國勝:這個舉措具有非常重大的意義,它可以看作是政府在社會管理制度方面的創新行為。從全球范圍來看,各國政府越來越傾向于采納由政府出資購買服務、再由NGO社會組織提供社會公共服務的形式,激活社會的活力。我們曾經做過一項調研,中國的社會組織資金中,只有9.8%來源于政府。和發達國家的NGO相比,這個比例是非常低的。像美國,這個比重能達到30%左右;歐洲一些福利型社會,像德國、荷蘭,比重更高,能夠達到60%以上。

《新理財》:這種向社會組織購買服務,和政府自身完成服務職能相比,優越性體現在哪里?又有哪些弊端呢?

鄧國勝:政府全權負責管民生,出發點雖然是好的,但這樣的管理模式沒辦法覆蓋方方面面。再有,政府直接提供公共服務和管理的效率會相對比較低,但行政成本又比較高,政府財政的負擔重。另一方面,也不利于引入市場機制,沒有競爭,服務的質量跟不上,作為老百姓,獲得服務的“門檻”也相對高。如果采取購買服務的形式,集結行業、組織和專業力量的社會組織提供服務,更有利于提高效率。對于社會組織之間也存在一定競爭關系,這有利于提高服務質量,最終有助于讓人民生活的幸福感增強。

這種模式的局限性在于對NGO本身水平的考核應當嚴格,對于NGO組織管理應當跟進,對于項目的監控要把握住,真正落實NGO組織在投標項目中的承諾,確保NGO服務“到位”。

《新理財》:那么與政府合作,由政府出資購買服務的模式會不會影響到NGO的獨立性?

鄧國勝:如果NGO的大部分資金來源于政府,那當然會有損NGO的獨立性。這種矛盾是必然的,不僅在中國,在西方國家也是,像我提到的歐洲一些國家,NGO在資金上有超過60%來源于政府。我們國家政府在資金上制約NGO獨立性的表現還不明顯,目前政府出資也只占到10%左右。我國NGO受到的制約主要體現在人事任命和業務管理上,這就涉及到了雙重管理的問題上了,還是要逐步脫離雙重管理的束縛,NGO才能更好地大展拳腳。

《新理財》:NGO和政府之間最好的關系是什么?

鄧國勝: NGO和政府最好的關系應該是良性互動。政府培育民間組織的發展,民間組織提供越來越多的社會服務,政府去購買這些服務,同時規范這些組織的發展。而不是政府限制NGO的發展或雙方互不往來,這樣會造成民間組織和政府的對立。我認為一部分NGO應該與政府保持良好的合作關系,特別是服務型的草根NGO。另外,NGO的資金來源應該多元化,這一點對于保持獨立性很有幫助。

打破雙重管理壁壘

《新理財》:NGO目前存在雙重管理的問題,在這方面,北京市有什么新的舉措嗎?

鄧國勝:北京在這方面的改革力度很大,旨在解決這個問題,主要分三類突破性的改革。第一類是建設樞紐型組織。舉個簡單的例子,一個環保型的NGO,舊模式下,要找環保局做業務主管,再經過民政局的審批,程序上一層層相當繁瑣,很多項目就“夭折”了。新的樞紐型組織建立之后,環保型NGO可以直接和樞紐型組織對接。目前北京市已經認證了大概10家左右的樞紐型組織,例如總工會、社科聯、工青婦等等,直接作為業務主管。這樣減少繁瑣的程序,也降低了注冊NGO的門檻。

第二類是園區制改革。最好的例子就是中關村科技園區,園區內社會組織將無需業務主管單位,直接到民政部門登記就可以。但是這只是在科技園區內的一種模式創新,范圍也只能局限在園區內部,有一定地域限制。

第三類改革涉及一部分社會福利類組織,與民政、慈善有關的,可以直接找民政部門直接登記注冊。由于這類社會福利組織涉及的領域與民政工作息息相關,所以民政部門可以直接作為業務主管,登記、主管合二為一,即合理又合法。但這類改革存在著領域限制,局限在民政、慈善類的社會福利組織。盡管以上三種改革存在著地域限制和領域限制,但我認為這是打破NGO雙重管理的一大步。

管理監督需到位

《新理財》:在政府購買服務的過程中,是怎樣進行項目篩選的?如何確保政府把錢花在刀刃上了?

鄧國勝:這還要從兩方面來看。由政府直接出資的購買服務,由于資金是直接由政府投入的,所以在項目的甄選上也由政府組織專家委員會進行專業的評審。一些社會組織,他們所服務的群體是社會中的弱勢群體,例如癌癥患者、自閉癥兒童等等,這些組織非常有意義,但需要更多的資金去宣傳和提供服務。這次北京市財政出資,幫助這些NGO組織去更好地服務民生,讓社會弱勢群體能夠得到關懷。而出資的形式往往是多方面的,有的是項目全額資助,有的是以項目獎勵形式的部分資助。

從實現對接方面來看,在7月12號的啟動儀式上,已經注冊了的250家社會組織,都做了充分的準備,除項目詳細的策劃案外,也做了展板,通過政府搭建的平臺,和支持型的組織實現了對接?？梢哉f是社會組織攜500多個公益服務項目“趕集”。通過政府搭建的這個交流平臺,將支持型社會組織、草根NGO和專家學者組成的咨詢團隊集中到了一起,讓支持型組織找到合適的項目,草根NGO找到合適的資源。當天就有30多個項目當場簽約,150多個項目達成了合作意向,場面十分熱鬧。

《新理財》:那么政府在花了錢買NGO服務的同時,也應當監督NGO更好地完成他們的使命。

鄧國勝:是的。引入市場化競爭機制的一個弊端,就是會出現先承諾,然后違約,死了一個NGO再成立一個新的,對于這種情況,一定要防范于未然。有些NGO的能力有限,人才匱乏,能不能完成投標時承諾提供的服務仍是個問題,需要加強監督和評估。北京市民政局社團辦也與我們很多專家一起探討過這個問題,要加強對NGO提供服務的監測和評估。例如設定評估指標,在多長時間內,開展多少活動,有多少人將受益,民政部門會定期檢查,也會經常和專家顧問做咨詢。從財政角度來看,資金不是一次性撥付,而是采用完成一部分,給予一部分的形式,確保項目的落實。

常態與趨勢

《新理財》:政府出資購買NGO公共服務、共建民生的模式將會是一種必然趨勢嗎?

鄧國勝:從20世紀80年代以來,國際上就興起了一種新公共管理革命,提出了公共服務不應由政府“大包大攬”。像歐洲一些福利型國家,曾經也是財政包攬公共服務,實現“大福利”社會的景象,但也嘗到了苦果,那就是日益不堪重負的財政負擔,赤字問題不斷加重。為了提供更好的服務,減少行政成本,提高效率,衍生出由政府直接提供轉變為政府間接購買的潮流。

中國在未來的發展中也將融進這樣的國際大趨勢。一方面政府會發現在公共服務上的“大包大攬”其實無法覆蓋到社會上的方方面面,無法具體細化到每一個社會群體。另一方面,對于公共服務的需求日漸擴大。舉個簡單的例子,我在國外調研時就注意到,在外國街上到處都能看到殘疾人,可為什么在中國就不經常看到呢?其實中國的殘疾人數量遠遠高于外國,但往往都由家庭來自行消化,殘疾人也很少能夠參與社會活動。但隨著社會的進步,中國日益與國際接軌,人們會逐漸意識到,政府和社會有責任承擔目前家庭所承擔的這種壓力。隨著這樣的意識逐漸清晰,需求會越來越大,越顯性化。從目前的認知水平來看,最有效的辦法就是加入競爭機制,通過市場機制配置資源,激發公共服務的活力。