從預(yù)算增幅下降看中國(guó)國(guó)防費(fèi)

溫冰

任何國(guó)防投入的最終目的，都是由一個(gè)國(guó)家的對(duì)外政策、國(guó)防政策的性質(zhì)所決定的。中國(guó)所奉行的防御性國(guó)防政策，以及堅(jiān)持走和平發(fā)展道路的國(guó)家意志，從根本上決定了國(guó)防費(fèi)增長(zhǎng)不會(huì)對(duì)任何國(guó)家構(gòu)成威脅。

今年3月4日，十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞發(fā)言人李肇星宣布，2010年，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審查的中國(guó)國(guó)防預(yù)算為5321.15億元人民幣，比上年預(yù)算執(zhí)行數(shù)增加371.16億元，增長(zhǎng)7.5%。這是近年來(lái)中國(guó)國(guó)防預(yù)算增長(zhǎng)幅度首次下降為一位數(shù)。

西方國(guó)家老調(diào)重彈

中國(guó)國(guó)防費(fèi)預(yù)算增幅的下降，在使一些西方國(guó)家感到普遍驚訝的同時(shí)，仍然招來(lái)了諸多質(zhì)疑之聲。

美聯(lián)社的評(píng)論老調(diào)重彈，宣稱許多分析人士認(rèn)為，“官方數(shù)字只是實(shí)際軍費(fèi)開(kāi)支的一部分，實(shí)際開(kāi)支可能是所公布數(shù)字的兩倍甚至更多”。日本《朝日新聞》更是以《增幅下降掩飾不了“霸權(quán)”的本色》為標(biāo)題，指責(zé)中國(guó)“如果真的能降低軍費(fèi)增幅，的確是一件利好消息，但中國(guó)軍費(fèi)的內(nèi)容和以前一樣，仍舊非常不透明”?！懂a(chǎn)經(jīng)新聞》認(rèn)為，中國(guó)控制國(guó)防預(yù)算增幅旨在消除“中國(guó)威脅論”?！蹲x賣新聞》則是以《中國(guó)穩(wěn)步向“軍事強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)》為題，估計(jì)中國(guó)“有可能沒(méi)有將龐大的研發(fā)費(fèi)用計(jì)入國(guó)防費(fèi)內(nèi)”，宣稱“中國(guó)將繼續(xù)奉行擴(kuò)軍路線，判斷其軍費(fèi)增幅下降為時(shí)尚早”。《日本經(jīng)濟(jì)新聞》指出，“日本有必要繼續(xù)對(duì)中國(guó)軍事預(yù)算的膨脹及影響保持警惕”。

事實(shí)上，以美日為首的一些西方國(guó)家，近年來(lái)針對(duì)中國(guó)國(guó)防費(fèi)的種種指責(zé)就沒(méi)有間斷過(guò)，集中體現(xiàn)在“增長(zhǎng)目的不明” 和存在所謂“隱性軍費(fèi)”兩個(gè)方面。

在“國(guó)防費(fèi)增長(zhǎng)目的不明”方面，美國(guó)炮制的《中國(guó)軍力報(bào)告》，連年指責(zé)“中國(guó)在沒(méi)有受到威脅的情況下，卻連續(xù)十幾年以兩位數(shù)比率大幅增加國(guó)防費(fèi)，中國(guó)的軍事現(xiàn)代化可能造成地區(qū)國(guó)家間的誤會(huì)和局勢(shì)的不穩(wěn)定”；借口中國(guó)國(guó)防費(fèi)投向投量不明等，質(zhì)疑中國(guó)軍事現(xiàn)代化建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)；有意宣稱“許多武器裝備既可以美國(guó)為目標(biāo)，也可以其他地區(qū)大國(guó)為目標(biāo)”，指責(zé)中國(guó)必然將經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為對(duì)外擴(kuò)張的國(guó)防實(shí)力，軍事力量發(fā)展已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出臺(tái)海局勢(shì)所需等。日本一些媒體在評(píng)論中國(guó)國(guó)防費(fèi)時(shí)，也指責(zé)“亞洲軍事形勢(shì)因中國(guó)崛起而更加緊張”。

在所謂“隱性軍費(fèi)”方面，美國(guó)在不同場(chǎng)合反復(fù)宣稱，中國(guó)國(guó)防費(fèi)實(shí)際規(guī)模是公布數(shù)額的2~3倍。美國(guó)《2005年中國(guó)軍力報(bào)告》更是荒謬地推斷，“中國(guó)官方預(yù)算額并不包括采購(gòu)?fù)鈬?guó)武器裝備的經(jīng)費(fèi)、武裝警察的開(kāi)支、核武庫(kù)和第二炮兵的維持費(fèi)用、國(guó)防工業(yè)的補(bǔ)貼、一些與防務(wù)有關(guān)的科研工作經(jīng)費(fèi)、地方和省政府對(duì)武裝部隊(duì)的捐助額”。美國(guó)《2008年中國(guó)軍力報(bào)告》則妄稱，“準(zhǔn)確評(píng)估中國(guó)軍費(fèi)的實(shí)際數(shù)額是非常困難的”，“國(guó)際上的許多思想庫(kù)和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)一致認(rèn)為，北京明顯少公布了它的國(guó)防開(kāi)支”。《2009年中國(guó)軍力報(bào)告》則稱，中國(guó)2008年實(shí)際軍費(fèi)開(kāi)支在1050億~1500億美元之間，指責(zé)中國(guó)存在大量隱性軍費(fèi)，軍費(fèi)增長(zhǎng)大大超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

中國(guó)國(guó)防費(fèi)為何增長(zhǎng)

毫無(wú)疑問(wèn)，西方國(guó)家對(duì)中國(guó)國(guó)防費(fèi)的種種指責(zé)，是沒(méi)有任何事實(shí)根據(jù)的。特別是一些別有用心的國(guó)家，將中國(guó)軍事現(xiàn)代化的正常發(fā)展、國(guó)防費(fèi)的適度增長(zhǎng)，等同于放棄防御性國(guó)防政策，等同于蓄意對(duì)外軍事擴(kuò)張，企圖從根本上否定中國(guó)堅(jiān)持走和平發(fā)展道路的誠(chéng)意，其險(xiǎn)惡用心是需要國(guó)際社會(huì)予以警惕的。

實(shí)際上，中國(guó)國(guó)防費(fèi)的支出項(xiàng)目，主要是人員生活費(fèi)、訓(xùn)練維持費(fèi)和裝備費(fèi)。這三項(xiàng)開(kāi)支，大體上各占三分之一。其中，人員生活費(fèi)

2009年11月25日，濟(jì)南軍區(qū)某裝甲師在濰北靶場(chǎng)進(jìn)行“聯(lián)合—2009”實(shí)兵演習(xí)用于軍官、文職干部、士兵和聘用人員的工資、保險(xiǎn)、伙食、服裝等費(fèi)用。訓(xùn)練維持費(fèi)用于部隊(duì)訓(xùn)練、院校教育、工程設(shè)施建設(shè)及維護(hù)和日常消耗性支出。裝備費(fèi)用于武器裝備的研究、試驗(yàn)、采購(gòu)、維修、運(yùn)輸和儲(chǔ)存等。

近年中國(guó)國(guó)防費(fèi)的歷次增長(zhǎng)，主要用于改善軍隊(duì)官兵的生活待遇、加大對(duì)信息化建設(shè)的投入、完善部隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障軍隊(duì)調(diào)整改革、加強(qiáng)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)等方面。

對(duì)于中國(guó)國(guó)防費(fèi)的增長(zhǎng)，必須本著客觀、歷史的態(tài)度，綜合分析國(guó)防費(fèi)增長(zhǎng)的歷史背景，才能得出客觀公正的認(rèn)識(shí)。

首先，中國(guó)國(guó)防費(fèi)是適度性增長(zhǎng)。如果對(duì)改革開(kāi)放30年來(lái)的國(guó)防投入基本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，兩位數(shù)的增長(zhǎng)比例，起始于1990年以后。在這一時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)“快車道”， GDP和國(guó)家財(cái)政收入呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。正是在這一背景下，國(guó)防投入才開(kāi)始逐步增加，但仍堅(jiān)持了在國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上適度增長(zhǎng)、有限增長(zhǎng)的原則，國(guó)防費(fèi)占GDP的比重一直保持在1.4%左右，大大低于世界主要國(guó)家的水平。2004年至2008年，中國(guó)國(guó)防費(fèi)平均每年增長(zhǎng)的幅度，低于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)約6.3個(gè)百分點(diǎn)。2009年中國(guó)國(guó)防費(fèi)增長(zhǎng)了14.9%，而整個(gè)國(guó)家財(cái)政預(yù)算支出增長(zhǎng)了22.1%，國(guó)防費(fèi)的增長(zhǎng)比財(cái)政支出增長(zhǎng)低7.2個(gè)百分點(diǎn)。今年國(guó)防費(fèi)增長(zhǎng)仍低于國(guó)家財(cái)政預(yù)算支出增長(zhǎng)近4個(gè)百分點(diǎn)。因此，中國(guó)國(guó)防費(fèi)的增長(zhǎng)是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的，是適度的。

其次，中國(guó)國(guó)防費(fèi)是補(bǔ)償性增長(zhǎng)。1978年后，國(guó)家的工作重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，強(qiáng)調(diào)國(guó)防建設(shè)要服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局，國(guó)防建設(shè)處于低投入和維持性狀態(tài)。1979年至1990年期間，國(guó)防投入長(zhǎng)期處于一種維持性的狀態(tài)。1980、1981年兩年的國(guó)防費(fèi)絕對(duì)額較上一年是負(fù)增長(zhǎng)。如果考慮到1979年至1989年期間，全國(guó)居民物價(jià)總指數(shù)年平均上漲7.49%的因素，這一時(shí)期的國(guó)防投入實(shí)際年平均負(fù)增長(zhǎng)5.83%。而補(bǔ)償性增長(zhǎng)，就是為了彌補(bǔ)這段時(shí)期投入相對(duì)較少而不得不采取的補(bǔ)救措施。但必須看到，這種因國(guó)防經(jīng)費(fèi)短缺所帶來(lái)的軍隊(duì)建設(shè)差距，不是以等量的時(shí)間和等量的金錢就可以簡(jiǎn)單彌補(bǔ)的，往往需要付出幾倍甚至更高的代價(jià)。這主要是因?yàn)?，人力成本、技術(shù)成本、原材料成本、武器裝備維護(hù)成本等，都較過(guò)去大幅度提高，相同數(shù)額的資金投入早已不能產(chǎn)生相同的建設(shè)效益。美國(guó)曾有專家統(tǒng)計(jì)過(guò)，二戰(zhàn)后的武器裝備價(jià)格因人力成本提高每年平均遞增3%~5%，因技戰(zhàn)術(shù)性能提高平均每年遞增6%左右，武器裝備科技水平的提高還在不斷增加日常使用和維護(hù)的基礎(chǔ)成本。美國(guó)專家據(jù)此測(cè)算，美國(guó)20世紀(jì)80年代后期每年3000億美元的軍費(fèi)，到2054年僅能購(gòu)買1架作戰(zhàn)飛機(jī)。

再次，中國(guó)國(guó)防費(fèi)是發(fā)展性增長(zhǎng)。與世界其他國(guó)家軍隊(duì)一樣，中國(guó)軍隊(duì)為了適應(yīng)世界新軍事變革發(fā)展趨勢(shì)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整，正致力于加快信息化建設(shè)轉(zhuǎn)型。對(duì)于機(jī)械化尚未完成、信息化剛剛起步的中國(guó)軍隊(duì)而言，這種轉(zhuǎn)型是脫胎換骨式的轉(zhuǎn)型，既面臨使命任務(wù)的拓展，又面臨軍隊(duì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整；既需要繼續(xù)維持舊系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要支持新體系的建立與發(fā)展，實(shí)際上承擔(dān)著雙重發(fā)展投入。許多發(fā)達(dá)國(guó)家在類似轉(zhuǎn)型過(guò)程中，也同樣經(jīng)歷了這種投入快速增加的過(guò)程。近年來(lái)，軍隊(duì)信息化建設(shè)突出體現(xiàn)在體制編制調(diào)整、軍事訓(xùn)練改革、信息化人才培養(yǎng)、武器裝備發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善等多個(gè)方面，每項(xiàng)改革發(fā)展都需要大量的經(jīng)費(fèi)支持。比如，隨著軍隊(duì)人員結(jié)構(gòu)的變化，近年來(lái)士官比例大幅提高。這意味著要發(fā)更多的工資，而不是義務(wù)兵的津貼。而國(guó)際維和、搶險(xiǎn)救災(zāi)、海上護(hù)航等新使命新任務(wù)的拓展，同樣需要在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投入。

最后，中國(guó)國(guó)防費(fèi)是防御性增長(zhǎng)。任何國(guó)防投入的最終目的，都是由一個(gè)國(guó)家的對(duì)外政策、國(guó)防政策的性質(zhì)所決定的。中國(guó)所奉行的防御性國(guó)防政策，以及堅(jiān)持走和平發(fā)展道路的國(guó)家意志，從根本上決定了國(guó)防費(fèi)增長(zhǎng)不會(huì)對(duì)任何國(guó)家構(gòu)成威脅。中國(guó)擁有960萬(wàn)平方公里陸地國(guó)土和300多萬(wàn)平方公里海洋國(guó)土，維護(hù)陸地邊界線和島嶼、海岸線的任務(wù)極為繁重，中國(guó)有限的軍事力量完全是為了維護(hù)國(guó)家的主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整。中國(guó)國(guó)防費(fèi)的適度增長(zhǎng)，沒(méi)有改變中國(guó)的防御性國(guó)防政策，沒(méi)有偏離國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本原則，沒(méi)有否定中國(guó)堅(jiān)持走和平發(fā)展道路的堅(jiān)定意志。

中國(guó)國(guó)防費(fèi)是否透明

中國(guó)歷來(lái)依據(jù)自己的戰(zhàn)略文化傳統(tǒng)和國(guó)家安全需要，自主、合理地確定軍事透明進(jìn)程，特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略意圖透明是最根本的、最重要的透明，不斷推進(jìn)國(guó)防費(fèi)透明進(jìn)程的發(fā)展。

中國(guó)國(guó)防費(fèi)由過(guò)去的保密狀態(tài)到現(xiàn)在的對(duì)外透明，由僅公布總額到公布不同部隊(duì)（人員）的分配數(shù)額，由不參加聯(lián)合國(guó)軍費(fèi)透明制度到主動(dòng)參加，體現(xiàn)了中國(guó)國(guó)防費(fèi)的透明度越來(lái)越高、透明的步伐越來(lái)越快。

近十多年來(lái)，中國(guó)政府通過(guò)全國(guó)人大新聞發(fā)布會(huì)、發(fā)表國(guó)防白皮書(shū)等方式，介紹國(guó)防費(fèi)總額、構(gòu)成、管理及使用情況等，并于2007年開(kāi)始主動(dòng)參加聯(lián)合國(guó)軍費(fèi)透明制度。中國(guó)國(guó)防費(fèi)由過(guò)去的保密狀態(tài)到現(xiàn)在的對(duì)外透明，由僅公布總額到公布不同部隊(duì)（人員）的分配數(shù)額，由不參加聯(lián)合國(guó)軍費(fèi)透明制度到主動(dòng)參加，體現(xiàn)了中國(guó)國(guó)防費(fèi)的透明度越來(lái)越高、透明的步伐越來(lái)越快，表明了中國(guó)政府的誠(chéng)意。

第一，中國(guó)國(guó)防費(fèi)透明方式符合國(guó)際通行做法。包括國(guó)防費(fèi)透明在內(nèi)的軍事透明，從來(lái)就沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，更談不上絕對(duì)的透明。世界各國(guó)都是根據(jù)自身的安全利益和國(guó)防發(fā)展實(shí)際，自主決定軍費(fèi)透明的原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍和方式。有關(guān)軍費(fèi)投向投量的統(tǒng)計(jì)方法更是多種多樣，并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)軍費(fèi)透明制度明確規(guī)定，各國(guó)在完全自愿的基礎(chǔ)上，既可采用聯(lián)合國(guó)推薦的標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告表格，也可自行設(shè)計(jì)報(bào)告表格。2007年中國(guó)參加聯(lián)合國(guó)軍費(fèi)透明制度，就是根據(jù)中國(guó)國(guó)防費(fèi)結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)，在聯(lián)合國(guó)軍費(fèi)“簡(jiǎn)略報(bào)表”所列“人員”、“作業(yè)”、“采購(gòu)”三類開(kāi)支基礎(chǔ)上，將報(bào)表內(nèi)容調(diào)整為“人員生活費(fèi)”、“訓(xùn)練維持費(fèi)”、“裝備費(fèi)”，并明確列出現(xiàn)役部隊(duì)、預(yù)備役部隊(duì)、民兵在這三項(xiàng)開(kāi)支中的具體數(shù)額。

第二，中國(guó)國(guó)防費(fèi)透明程度適應(yīng)國(guó)家安全需要。國(guó)防費(fèi)的具體投向投量，是研究評(píng)測(cè)一個(gè)國(guó)家軍事能力發(fā)展方向、發(fā)展水平、發(fā)展速度等的重要量化指標(biāo)。因而，即使是許多發(fā)達(dá)國(guó)家，也往往將核心部分作為機(jī)密而不對(duì)外公布。各國(guó)軍事實(shí)力的強(qiáng)弱不等，決定了在國(guó)防費(fèi)透明方面不能強(qiáng)國(guó)弱國(guó)站在同一起跑線上，更不能執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)國(guó)也不應(yīng)向弱國(guó)提出非分的透明要求。特別是對(duì)于軍事實(shí)力相對(duì)較弱、面臨安全威脅較為復(fù)雜的國(guó)家而言，適當(dāng)降低透明度，有利于更好地維護(hù)自身安全利益。當(dāng)前，中國(guó)作為一個(gè)尚未完成祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)的國(guó)家，仍面臨著長(zhǎng)期、復(fù)雜、多元的安全威脅與挑戰(zhàn)，維護(hù)自身安全的能力與需求之間的矛盾仍然比較突出，要求國(guó)防費(fèi)透明必須適應(yīng)國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)防實(shí)力的發(fā)展實(shí)際，以適度模糊贏得戰(zhàn)略主動(dòng)，以漸進(jìn)透明贏得戰(zhàn)略信任。

第三，中國(guó)國(guó)防費(fèi)透明是依法行事。中國(guó)政府依據(jù)預(yù)算法和國(guó)防法，對(duì)國(guó)防費(fèi)實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政撥款制度，在預(yù)算審批、使用、審計(jì)等環(huán)節(jié)上，都是透明公開(kāi)的。中國(guó)每年的國(guó)防預(yù)算，都要納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算草案，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審查后，提交全國(guó)人大審查批準(zhǔn)；國(guó)家財(cái)政部根據(jù)全國(guó)人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算，將國(guó)防預(yù)算批復(fù)給總后勤部；總后勤部按規(guī)定程序下達(dá)到各級(jí)、各部隊(duì)執(zhí)行，并實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)制度。

事實(shí)上，每個(gè)國(guó)家的國(guó)防費(fèi)構(gòu)成體系都是不完全相同的，將自己國(guó)家的體系標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單套用在其他國(guó)家身上，而后通過(guò)所謂的“合理推測(cè)”得出夸大的軍費(fèi)數(shù)據(jù)，并以此來(lái)指責(zé)別的國(guó)家存在“隱性軍費(fèi)”，是有違基本常識(shí)的。