中美清潔能源貿易戰揭幕

王 宇

繼鋼管、輪胎等傳統制造業之后,籠罩在清潔能源制造業的中美貿易爭端風險,已成為一柄“達摩克利斯之劍”,就像匯率問題一樣,爆發似乎只是一個時間的問題

對美國貿易代表科克(Ron Kirk)來說,9月9日并不是一個令人舒心的日子。一大早,他就收到美國鋼鐵工人聯合會(United Steelworkers)的請愿,要求對中國對美可再生能源產品出口進行反補貼調查。

該工會提出的理由是,在可再生能源領域,中國存在嚴重的國內生產與出口補貼,從而使得中國生產者的利益直接影響了美國的清潔能源安全,以及綠色產業勞工的就業形勢。

這份請愿之重,不單在于它厚達5800頁,更在于該工會的特殊地位。它是北美最大的工會之一,集采礦、水泥、機械等眾多行業于一身,會員多達120萬之眾,擁有不可小覷的政治力量。

這家工會曾多次向中國出口發難,并屢有斬獲,最引人注目的例子是,去年9月11日,奧巴馬政府對中國輸美輪胎施加懲罰性關稅,即由其請愿所促成。

此次該工會的時間選擇,也頗有深意。根據美國貿易法的“301條款”,奧巴馬必須在45天內對這項請愿做出裁決,并決定是否針對中國的政策展開反補貼調查,而那一天是10月24日,距離美國中期選舉只有一周多的時間。這樣的時間安排,能使該工會的訴求在選前的政治造勢中得到最大程度的放大。這意味著,不論是民主黨還是共和黨的議員候選人,都可能將這項與中國相關的議題納入競選策略權衡。

于是,這場反補貼請愿便承載了更多的政治蘊意。

工會之怨

“就像是在走鋼絲,業內很早就擔心美國會對我們提起反補貼調查。”一位不愿具名的中國光電企業負責人對《財經》記者說。

美國鋼鐵工人聯合會的請愿認為,中國清潔能源制造企業得到大量政府補貼,主要體現在用地價格低、銀行貸款利率低等方面。又由于受到各個省的政策扶持,清潔能源項目的上馬越來越多,因而制造成本大大降低。

然而,作為清潔能源制造大國的中國,目前尚未成為其消費大國,因此大量產品其實是輸往歐美市場的。根據美國商務部的最新數據,2008年,中國生產的光伏組件中23%輸往美國。

在美國本土,雖然聯邦層面和州層面都在大力提倡清潔能源,但二者所使用的產業刺激政策大相徑庭。州政府對清潔能源的補貼更多的是直接輸入消費領域或政府項目,而較少進入生產部門。

拿加州來說,繼“硅谷”之后,從州長施瓦辛格到州議會和相關職能部門,都在努力將該州打造成“光谷”。加州能源委員會與加州公共設施委員會,已發起一項龐大計劃,旨在于2016年年底之前為該州家庭和企業安裝3000兆瓦光伏發電設備。在“光谷”規劃實施過程中,加州消費者可以獲得折扣、稅收抵免、安裝等各項服務在內的政府補貼。加州政府還通過立法,從2007年至2016年,計劃共向光電事業投入33.51億美元的財政支出。

對于傳統上被認為主要依賴石油和天然氣的得克薩斯州來說,亦是如此。在美國各州中,其風電量比排名第二的愛荷華州高兩倍,比得州之外的美國其他各州、德國、西班牙、中國和印度的總量還多。得州政府斥巨資對風電運輸效率進行補貼,2008年通過一項50億美元的財政計劃,環州建造長達3700公里的網絡。

在這些大背景下,中國清潔能源產品被認為是“偷吃”了美國的政策福利。

彭博新能源金融咨詢公司(Bloomberg New Energy Finance)的調查顯示:2008年后來自中國的進口光伏組件數量大幅攀升;2009年年末,僅加州的光電市場,就有一半被中國產品搶占。與此同時,美國鋼鐵工人聯合會還認為,由于中國大量擴充的產能,光伏組件的價格在過去兩年內降低了近一半,而中國風機平均每兆瓦68.5萬美元的售價,也顯著低于歐美風機85萬美元的售價,使得后者失去市場競爭力。其請愿書中說,中國開發銀行向三家光伏電板生產商和一家風機生產商提供了230億元的政策性貸款。

該工會還表示,中國政府對太陽能電池板、風電渦輪機、高效電池、高效照明設備等生產所必需的稀土,采取了各種出口管制手段,令2010年稀土元素出口配額比上年減少了一半,由此推高了國際價格,使外國企業生產原料嚴重缺乏。

科克的難題

繼鋼管、輪胎等傳統制造業之后,籠罩在清潔能源制造業的中美貿易爭端風險,已成為一柄“達摩克利斯之劍”,就像匯率問題一樣,爆發似乎只是一個時間的問題。而美國國內周期性的選舉,可能成為事發節點。

美國鋼鐵工人聯合會會組織各種行動,保護會員的工作和工資,例如它曾在加拿大安大略針對淡水河谷公司的鎳礦業務進行過11個月的大罷工,使該公司的業績遭受重創。

該工會的成員往往是成熟、積極的政治選民。在中期選舉中,他們的選票能更直接地影響到候選議員的成敗。工會還常常拿出大筆經費資助競選活動。在2008年大選中,它是民主黨的政治盟友,幫助其在初選和大選中拿下甚為重要的幾個制造業州。

中期選舉臨近,作為奧巴馬政府的議員,面對在美國政壇上舉足輕重的鋼鐵工人聯合會,科克在這個問題上不敢掉以輕心。更何況,向清潔能源部門進行政策性傾斜,正是奧巴馬政府力挺的國策之一。

但作為美國貿易代表,更讓科克頭疼的是中國。因為美國商務部剛剛于9月21日裁定中國產銅版紙存在傾銷和補貼行為,并將對其實行7.6%至135.83%的反傾銷稅,以及17.64%至178.03%的反補貼稅。與此同時,不論是在國會山聽證會前的美國財政部長蓋特納,還是在美國財經電視臺CNBC鏡頭前的奧巴馬總統,都表示人民幣幣值被低估,繼續就匯率問題對華施壓。

問題變得格外復雜,奧巴馬政府一方面必須考慮對華關系,另一方面必須回應工會的訴求。這讓科克更難對此次鋼鐵工人聯合會的請求,做出單純技術性的裁決。而如果此時再裁決中國出口美國的清潔能源產品存在補貼,并采取相應措施,科克也有理由擔心中國會發動新一輪的貿易報復。

波及投資

畢竟科克是奧巴馬政治團隊的一員,他的行動必須與其他對華貿易政策保持步調協同。由于相關政策尚未明朗化,在接受記者采訪時,美國貿易代表處針對此次鋼鐵工人聯合會的請愿,只是由其發言人麥克皮爾遜(Nefeterius McPherson)做出“將根據301條款在45天之內回復”的承諾。

清潔能源貿易的爭議正如匯率一樣,將美國諸多部門的利益交織在一起,因為這一領域不單存在兩國的貿易關系,也影響到雙邊的投資關系。

尤尼索拉公司在天津的新太陽能層壓材料生產基地就是一個例子。它是由美國尤尼索拉太陽能公司與天津津能投資公司共建的合資公司,每天都有大量在密歇根州制造的太陽能電池板運到中國,再由中國的工人進行組裝,并在中國進行銷售。

而在美國得州,一個占地3.6萬英畝的600兆瓦風電場,即為中國的沈陽電力集團與美國的切洛風電(Cielo Wind Power),以及美國可再生能源方面的風險投資公司所共同創建。雖然在該電場中,有240個2.5兆瓦的風機從中國進口,并享受聯邦政府經濟刺激計劃的補貼,但該項目的大部分資金來自中國的銀行。

一位不愿透露姓名的華府經濟政策圈人士向《財經》記者表示,中美兩國政府正在就雙邊投資協定進行談判,旨在打破投資壁壘,華盛頓方面希望在兩年內達成框架性成果。

考慮到中國當前對外來投資限制日益增加,尤其在金融和核心的產業領域、貿易領域頻發的反補貼、反傾銷案件,有可能成為奧巴馬政府的談判籌碼。

實習生Shetherd Laughlin對此文亦有貢獻