土地?fù)Q戶籍是否可行?

羅小朋

重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利這一緊迫的社會轉(zhuǎn)型任務(wù),正敦促中國圍繞如何處置進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利,建設(shè)一種推動(dòng)社會自治的協(xié)商機(jī)制

最近,重慶的戶籍改革涉及到一個(gè)重要的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)問題:該不該讓農(nóng)民用土地?fù)Q城市戶籍?

這個(gè)問題其實(shí)有理論和實(shí)踐兩個(gè)層面。理論層面,中國在推進(jìn)城市化、重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利的過程中,是否應(yīng)該使用資產(chǎn)權(quán)利交換身份權(quán)利這種改革手段?實(shí)踐層面,重慶讓農(nóng)民放棄土地權(quán)利換取戶籍的具體制度設(shè)計(jì),是否與中國走向自治、法治和民主社會的改革目標(biāo)背道而馳?

我的看法是,利用身份權(quán)利與資產(chǎn)權(quán)利的交易來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型是中國改革的一種重要手段,需要繼續(xù)深入探索。至于在實(shí)踐層面,重慶戶籍改革的制度設(shè)計(jì),不排除在未來有可能產(chǎn)生與憲政目標(biāo)背道而馳的結(jié)果,需要繼續(xù)予以關(guān)注。

以身份換資產(chǎn)

為什么身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利的交易會成為中國經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的重要改革手段?這既與中國國家權(quán)力與法律權(quán)力關(guān)系的傳統(tǒng)有關(guān),也與當(dāng)代中國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和這種結(jié)構(gòu)下內(nèi)生的權(quán)力體系本身的特性有關(guān)。

歷史上,家國一體的帝制中國,資產(chǎn)權(quán)利和身份權(quán)利的交易大量發(fā)生在公私邊界不明的“差序”主體間。這種交易維系著依附于帝國皇權(quán)的等級秩序,同時(shí)不斷腐蝕中國社會的公權(quán)力和公共精神。大饑荒發(fā)生后,改革前的中國權(quán)力體系開始確立。當(dāng)時(shí),中國自上而下以“單位”為本位而非以個(gè)人為本位,統(tǒng)一界定了每個(gè)人的身份和資產(chǎn)權(quán)利。

這種高度集體化的身份權(quán)利與資產(chǎn)權(quán)利緊密捆綁在一起,不僅呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)隔離、地方有別的疆域化特征,也呈現(xiàn)出與行政隸屬一致的等級化特征。為確保國家對經(jīng)濟(jì)租的集中和全面有效的社會控制,決策者對集體化的身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利間的交易建立了一套規(guī)則,來維系這個(gè)具有封建特征的集體權(quán)利體系。

改革以來,集權(quán)的等級分租制被改造成分權(quán)的等級分租制。農(nóng)戶、企業(yè)和地方政府對占用的資源獲得了很大的產(chǎn)品交易權(quán)和投資權(quán)來分享經(jīng)濟(jì)剩余,從而終結(jié)了中國的短缺經(jīng)濟(jì)。在這過程中,原來的集體權(quán)利很大程度上被非集體化和貨幣化了,同時(shí)地方政府(尤其是縣級政府)獲得了轄區(qū)內(nèi)調(diào)整身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利交易規(guī)則的很大自主權(quán)。跨越地區(qū)的身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利交易也逐漸成為地方刺激經(jīng)濟(jì)增長的手段。

但是,這些改革并沒有從根本上觸動(dòng)中國資產(chǎn)權(quán)利和身份權(quán)利疆域化及等級化的封建特征,尤其是沒有觸動(dòng)農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利相互捆綁這一基本制度安排。

在堅(jiān)持這一前提下進(jìn)行的地區(qū)間權(quán)利交換,催生了獨(dú)特的農(nóng)民工制度,這種制度允許勞動(dòng)者自由流動(dòng),卻不允許他們疆域化和低下的身份權(quán)利隨就業(yè)身份和地點(diǎn)而改變。大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的身份權(quán)利可用資產(chǎn)來換,但不允許用勞動(dòng)來換。這種權(quán)利的交易安排成為中國嚴(yán)重的社會不公正和不平等最主要的制度原因。若不從根本上革除這種剝奪機(jī)制,中國的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型不可能實(shí)現(xiàn)。

雙軌制的啟示

現(xiàn)在的挑戰(zhàn)是,如何重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利?目前對重慶土地?fù)Q戶籍的批評,使兩種不同思路的分歧凸顯出來。

一種思路是所謂的土地?fù)Q戶籍,就是國家讓農(nóng)民放棄農(nóng)村的土地權(quán)利來換取城市居民的身份權(quán)利;另一種思路是無條件地賦予進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民平等的市民身份和福利權(quán)利,并通過擴(kuò)大土地權(quán)利的個(gè)人交易自由及遷徙自由實(shí)現(xiàn)中國社會福利權(quán)利的公平和平等。在道義上指責(zé)第一種思路無可厚非,但這些指責(zé)往往未能給出具有操作性的改革路徑。

這令我想到當(dāng)年價(jià)格雙軌制改革面臨的困境。價(jià)格雙軌制是中國自覺利用身份權(quán)利與資產(chǎn)權(quán)利的交易推動(dòng)經(jīng)濟(jì)市場化的一大創(chuàng)新。但雙軌制一出臺就遭到強(qiáng)烈批評,指責(zé)雙軌制為尋租和腐敗制造了機(jī)會。批評者還認(rèn)為,正確的價(jià)格改革策略是全面放開價(jià)格。現(xiàn)在我們都知道,當(dāng)時(shí)全面放開價(jià)格根本行不通。但當(dāng)時(shí)的價(jià)格雙軌制改革是否就沒錯(cuò)?有沒有教訓(xùn)可以指導(dǎo)今天的戶籍改革?

利用身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利的交易來重新界定權(quán)利,關(guān)鍵問題是如何分配這種特殊交易產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租。如果對交易產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租的增量分配不當(dāng),會對社會的公平和效率發(fā)生不利的激勵(lì)效應(yīng)。

當(dāng)年價(jià)格雙軌制就沒有解決好這個(gè)問題。事后看來,當(dāng)時(shí)應(yīng)把雙軌價(jià)格差價(jià)收入的很大部分用來支持建設(shè)國企職工的社會保障。在政治上,這樣做也有利減少改革的阻力,有利于在公眾的支持下,對進(jìn)入市場的生產(chǎn)資料建立規(guī)范的交易機(jī)制。這不僅有利于建設(shè)公平的市場秩序,也有利于公權(quán)力對差價(jià)收入按照社會接受的公平原則進(jìn)行分配。

現(xiàn)在的問題是,如何用當(dāng)年雙軌制的教訓(xùn)指導(dǎo)今天,重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利?有人認(rèn)為土地?fù)Q戶籍不公平,但允許獲得城市戶籍的農(nóng)民繼續(xù)保留原來的土地權(quán)利就公平嗎?

一旦允許農(nóng)民用自己的勞動(dòng)換取平等的市民身份和福利權(quán)利,我們就不能再回避如何重新分配這些農(nóng)民原來的土地權(quán)利這一公共選擇問題。在這個(gè)意義上,土地?fù)Q戶籍并沒有錯(cuò)。重慶戶籍改革機(jī)制設(shè)計(jì)的錯(cuò)誤就在于,沒有對這個(gè)公共選擇設(shè)計(jì)出符合正義原則的政治和法律程序。而這本是改革應(yīng)有之義,當(dāng)然也是改革的難點(diǎn)所在。

重慶戶籍改革的機(jī)制設(shè)計(jì)回避了這個(gè)難點(diǎn),有可能導(dǎo)致某種不良的社會后果。正因如此,對重慶戶籍改革的善意批評有積極意義。如果對進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利重新分配不當(dāng),可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果:一是城市內(nèi)部可能更平等,但城鄉(xiāng)間居民福利的不平等繼續(xù)維持甚至擴(kuò)大;二是原來城鄉(xiāng)居民間的不平等被搬進(jìn)城市,進(jìn)城農(nóng)民落入城市貧困的陷阱而無處逃遁;三是無論在城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部還是城鄉(xiāng)間,不平等都繼續(xù)惡化。

因此,重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利這一緊迫的社會轉(zhuǎn)型任務(wù),正敦促中國圍繞如何處置進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利,建設(shè)一種推動(dòng)社會自治的協(xié)商機(jī)制。通過這種機(jī)制,與土地權(quán)利相關(guān)的多個(gè)主體之間,能在各治理層次就相關(guān)改革達(dá)成公正協(xié)議。

這顯然不容易,但立志改革的政治家和憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)者如果不能就如何建設(shè)這種協(xié)商機(jī)制進(jìn)行建設(shè)性對話,不僅中國的城市化要走更多彎路,實(shí)現(xiàn)憲政也會更艱難。

作者為國際發(fā)展企業(yè)組織(IDE)研究員、浙江大學(xué)CARD特聘教授