創(chuàng)新政策干預(yù)合理性的演進(jìn)及其對(duì)政策干預(yù)的影響

張 琳

（中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190）

創(chuàng)新政策干預(yù)合理性的演進(jìn)及其對(duì)政策干預(yù)的影響

張 琳

（中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190）

創(chuàng)新政策干預(yù)已經(jīng)得到人們的廣泛認(rèn)可，然而很多學(xué)者往往將干預(yù)的合理性作為政策建議的前提，而并沒(méi)有深入比較它們之間的差異及其對(duì)政策干預(yù)實(shí)施的影響。本文從創(chuàng)新政策演進(jìn)的角度對(duì)創(chuàng)新政策的干預(yù)合理性、干預(yù)方向、干預(yù)重點(diǎn)以及合理性的缺陷幾個(gè)方面進(jìn)行了梳理和比較分析，從而發(fā)現(xiàn)每種創(chuàng)新政策干預(yù)合理性只能對(duì)特定的干預(yù)目的或內(nèi)容進(jìn)行支持，并在此基礎(chǔ)上為“十二五”規(guī)劃的制定提出相應(yīng)的政策建議。

創(chuàng)新政策；政府干預(yù)；市場(chǎng)失靈

Abstract:Innovation policy intervention has been widely accepted.Many scholars do tend to consider the rationality of innovation policy intervention as the premise of policy recommendations,but they don’t think through the differences and the impact on the implementation of policy intervention.This paper compares and analyzes the rationality,orientation,priorities and defects of innovation policy intervention in the perspective of the evolution of innovation policy,and puts forward that each rationality of innovation policy intervention can only support specific purpose or content of innovation interventions.At last,this paper gives some relevent policy suggestions to the coming “The 12th Five-Year Plan”.

Key words:innovation policy;government intervention;market failure

全球化的發(fā)展加強(qiáng)了創(chuàng)新在競(jìng)爭(zhēng)中的重要性，政府對(duì)于創(chuàng)新政策的制定和干預(yù)問(wèn)題也變得更加重要。創(chuàng)新政策不同于科學(xué)政策和技術(shù)政策，它將重心從大學(xué)和技術(shù)研發(fā)部門(mén)轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)體中所有對(duì)創(chuàng)新過(guò)程有影響的主體［1］。OECD委員會(huì)提出，發(fā)展創(chuàng)新政策的目的是要“把科技政策與政府其他政策，特別是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)政策，包括能源、教育和人力資源政策形成一個(gè)整體”［2］。本文認(rèn)為創(chuàng)新政策應(yīng)當(dāng)是以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)福利為主要目的，由科學(xué)政策、技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)政策及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策等組成的政策體系。

政府是創(chuàng)新政策制定和實(shí)施的重要部門(mén)，在創(chuàng)新政策中扮演著提供必要的材料與基礎(chǔ)設(shè)施、組織創(chuàng)新活動(dòng)、提供知識(shí)框架以及設(shè)定全局性目標(biāo)的作用［3］。然而，政府對(duì)于創(chuàng)新政策的制定與執(zhí)行不是盲目的，從二戰(zhàn)以來(lái)其發(fā)展往往伴隨著創(chuàng)新理論、科技政策理論、技術(shù)預(yù)見(jiàn)理論的發(fā)展。新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、演化經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論的演進(jìn)也不斷為創(chuàng)新政策的制定提供了理論支撐。現(xiàn)在，各國(guó)都已經(jīng)形成了一系列創(chuàng)新政策，而隨著創(chuàng)新政策的外延不斷擴(kuò)展、實(shí)際情況的日趨復(fù)雜，具體政策的目標(biāo)、調(diào)控范圍等開(kāi)始變得模糊，并直接導(dǎo)致政策的執(zhí)行混亂、資源配置不合理等現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的部分原因是對(duì)支撐創(chuàng)新政策的干預(yù)合理性理解不足，不能從干預(yù)內(nèi)容、干預(yù)方向及重點(diǎn)上把握創(chuàng)新政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行準(zhǔn)則。

一些學(xué)者從不同角度對(duì)于創(chuàng)新政策的干預(yù)合理性進(jìn)行過(guò)相應(yīng)的梳理，如 Lambooy、Woolthuis、Chapman、Laranja、Salmenkaita等。 然而，這些研究并沒(méi)有嘗試著考察創(chuàng)新政策干預(yù)的合理性與政策設(shè)計(jì)之間的關(guān)系。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者往往將干預(yù)的合理性作為政策建議的前提，而并沒(méi)有深入比較合理性之間的差異及其對(duì)政策干預(yù)實(shí)施的影響。本文根據(jù)創(chuàng)新政策干預(yù)合理性的演進(jìn)軌跡，對(duì)創(chuàng)新政策干預(yù)的合理性進(jìn)行梳理，并對(duì)其干預(yù)的方向、干預(yù)實(shí)例及合理性缺陷進(jìn)行了分析，將干預(yù)合理性與實(shí)際干預(yù)的方向?qū)?yīng)起來(lái)，并在此基礎(chǔ)上為“十二五”規(guī)劃的創(chuàng)新政策制定提出建議。

1 創(chuàng)新政策干預(yù)理論的演進(jìn)

創(chuàng)新政策的構(gòu)建不是一蹴而就的，在其發(fā)展過(guò)程中不斷與創(chuàng)新研究進(jìn)行相互性的學(xué)習(xí)［4］，創(chuàng)新政策干預(yù)的合理性理論也在對(duì)政策實(shí)施效果的不斷反思中得以演進(jìn)。演進(jìn)主要延續(xù)了新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個(gè)方向。雖然兩種理論都假設(shè)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)是理性的，但是新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)將假定條件設(shè)定為外生，經(jīng)濟(jì)主體在給定的條件下做出最優(yōu)的決策，而演化經(jīng)濟(jì)學(xué)則強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)行為的多樣性及差異性。因此體現(xiàn)在創(chuàng)新政策上，新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)將政策干預(yù)的重心放在創(chuàng)新投入等措施上，而演化經(jīng)濟(jì)學(xué)則更關(guān)注投入與產(chǎn)出的過(guò)程［5］。

對(duì)于政策干預(yù)必要性的最早闡述來(lái)源于“市場(chǎng)失靈”理論對(duì)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中靜態(tài)假設(shè)的批評(píng)［6-7］。Arrow最早提出了研發(fā)投入不可能達(dá)到社會(huì)最優(yōu)的問(wèn)題［8］。他認(rèn)為由于發(fā)明的不可分性、研發(fā)收益的外部性以及市場(chǎng)的不確定性，自由企業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)明和研究投入，尤其是基礎(chǔ)研究投入，會(huì)低于社會(huì)最優(yōu)投入。因此，就需要政府對(duì)于企業(yè)研發(fā)投入不足的部分進(jìn)行補(bǔ)充。對(duì)于市場(chǎng)失靈也有學(xué)者提出過(guò)不同的看法。Fudenberg與Tirole認(rèn)為當(dāng)每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都尋求積極的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的時(shí)候從社會(huì)的角度來(lái)講可能存在創(chuàng)新的過(guò)度投入。Baldwin和Scott將這種過(guò)度投入命名為“競(jìng)價(jià)過(guò)度問(wèn)題”。然而，現(xiàn)實(shí)中更多實(shí)證性的數(shù)據(jù)（如研發(fā)的預(yù)期回報(bào)率）表明在達(dá)到市場(chǎng)均衡的情況下實(shí)際的投入低于預(yù)期的最優(yōu)化投入［9］。

同樣對(duì)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中的假定進(jìn)行抨擊的還包括內(nèi)生增長(zhǎng)理論。由于對(duì)技術(shù)的外生設(shè)置，使得技術(shù)的變遷只能通過(guò)調(diào)整勞動(dòng)和資本的投入比例起作用。這樣的預(yù)設(shè)并不能真正體現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。Solow首先提出了技術(shù)進(jìn)步對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定作用［10］。Abramowitz發(fā)現(xiàn)只有一半的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能夠用資本和勞動(dòng)力的投入增長(zhǎng)進(jìn)行解釋?zhuān)?1］，并將殘差歸為不能解釋的生產(chǎn)力因素。自此很多學(xué)者通過(guò)將知識(shí)積累及技術(shù)進(jìn)步等作為衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生變量來(lái)減少殘差，并構(gòu)建了一系列內(nèi)生增長(zhǎng)理論模型，具有代表性的模型有“干中學(xué)”模型、知識(shí)溢出模型、人力資本模型等。

雖然內(nèi)生增長(zhǎng)理論強(qiáng)調(diào)了技術(shù)進(jìn)步對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，但是依然沒(méi)有充分體現(xiàn)出技術(shù)進(jìn)步自身發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和演化性的特點(diǎn)。20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了學(xué)者對(duì)早期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分析方法的質(zhì)疑，創(chuàng)新對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎作用漸漸受到認(rèn)可。Nelson和Winter共著的 《經(jīng)濟(jì)變遷的演化理論》開(kāi)啟了演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，他們提出的演化模型去掉了企業(yè)利潤(rùn)最大化模型的三種成分——全面目標(biāo)函數(shù)、明確界定的選擇集合和企業(yè)行為最大化選擇的理性化的假設(shè)，更加關(guān)注企業(yè)行為和市場(chǎng)情況的動(dòng)態(tài)過(guò)程［12］。其核心內(nèi)容認(rèn)為技術(shù)的創(chuàng)新與傳播過(guò)程具有積累性、路徑依賴(lài)性及背景依賴(lài)性的特點(diǎn)。因此，在演化過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)路徑依賴(lài)或者技術(shù)鎖定。

同樣具有影響力的還有Rosenberg，他對(duì)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法、熊彼特理論等進(jìn)行了深刻的點(diǎn)評(píng)，并提出了技術(shù)的路徑依賴(lài)性、科學(xué)與技術(shù)相互促進(jìn)的非線(xiàn)性關(guān)系等諸多重要的創(chuàng)新研究問(wèn)題［13］。他認(rèn)為研究、已有的科學(xué)技術(shù)知識(shí)、潛在市場(chǎng)、發(fā)明以及生產(chǎn)過(guò)程中存在反饋性的循環(huán)關(guān)系。強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新過(guò)程中的不確定性、動(dòng)態(tài)性及科學(xué)技術(shù)的交互性。基于創(chuàng)新的交互、學(xué)習(xí)、制度等特點(diǎn)，F(xiàn)reeman最先提出了“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”的概念，并將其定義為“公共和私營(yíng)部門(mén)中的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，其活動(dòng)和互動(dòng)能夠激發(fā)、引進(jìn)和擴(kuò)散新技術(shù)”［14］。創(chuàng)新系統(tǒng)的方法認(rèn)為創(chuàng)新是由企業(yè)、組織及制度等構(gòu)成的交互、非線(xiàn)性過(guò)程。其構(gòu)成要素包括各組成部分和組成部分之間的關(guān)系。因此，當(dāng)創(chuàng)新系統(tǒng)中各個(gè)機(jī)構(gòu)的研發(fā)達(dá)到最優(yōu)化，而系統(tǒng)整體的創(chuàng)新表現(xiàn)不能達(dá)到最優(yōu)的時(shí)候就有可能出現(xiàn)系統(tǒng)失靈。

從歷史發(fā)展上我們可以看出新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)兩種理論體系分別從不同的側(cè)面對(duì)于創(chuàng)新政策的干預(yù)理論進(jìn)行了支撐。本文在這兩種理論主線(xiàn)的基礎(chǔ)上又引入了預(yù)期短視合理性，希望從預(yù)見(jiàn)的角度為創(chuàng)新政策的干預(yù)提供理論支持。

2 創(chuàng)新政策干預(yù)合理性對(duì)政策的影響比較

從創(chuàng)新政策干預(yù)合理性的演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，由于發(fā)展軌跡和預(yù)設(shè)的不同，并不存在一種干預(yù)合理性理論能夠完全支撐現(xiàn)有的各種創(chuàng)新政策。哪種理論支撐什么樣的創(chuàng)新政策的制定?理論對(duì)于此類(lèi)創(chuàng)新政策的啟示是什么？理論的缺陷對(duì)于創(chuàng)新政策的影響怎樣？這些問(wèn)題都需要我們對(duì)創(chuàng)新政策干預(yù)合理性與政策的關(guān)系進(jìn)行深入的認(rèn)識(shí)。

2.1 市場(chǎng)失靈干預(yù)合理性——重視基礎(chǔ)研究

市場(chǎng)失靈理論揭示了研發(fā)不能自發(fā)地達(dá)到市場(chǎng)最優(yōu)配置的現(xiàn)象，然而現(xiàn)象本身并不能夠完全提供政府必須介入的理由。外部性對(duì)于資源配置影響才是促使政府制定創(chuàng)新政策的真正原因。Viner認(rèn)為外部性可以分為貨幣外部性和技術(shù)外部性。貨幣外部性是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的，它只會(huì)影響貨幣利益的轉(zhuǎn)移，不會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)均衡達(dá)到最優(yōu)。而技術(shù)外部性不通過(guò)市場(chǎng)發(fā)生作用，它會(huì)影響到資源配置效率。只有技術(shù)外部性會(huì)造成市場(chǎng)失靈［15］。研發(fā)的外部性有利于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手降低仿制或再開(kāi)發(fā)的成本，從而會(huì)降低研發(fā)投入者的積極性。尤其對(duì)于基礎(chǔ)研究而言，其研究結(jié)果仍需要大量的配套研發(fā)才能在市場(chǎng)上推廣，很多基礎(chǔ)研究成果甚至在短期內(nèi)找不到明確的市場(chǎng)目標(biāo)。同時(shí)，基礎(chǔ)研發(fā)較高外部性的特點(diǎn)也使得企業(yè)的基礎(chǔ)研究投入具有極高的風(fēng)險(xiǎn)。但是從全社會(huì)的角度考慮，基礎(chǔ)研究具有戰(zhàn)略性的意義。因此就需要?jiǎng)?chuàng)新政策干預(yù)來(lái)彌補(bǔ)私人資源在研發(fā)投入（尤其是基礎(chǔ)研究）中的不足［16］。

基于市場(chǎng)失靈理論的干預(yù)方式重點(diǎn)在于鼓勵(lì)研發(fā)及降低高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，具體政策包括稅收政策、競(jìng)爭(zhēng)性政策、專(zhuān)利保護(hù)、支持基礎(chǔ)研究等。而焦距到基礎(chǔ)研究的干預(yù)方面，政府對(duì)于基礎(chǔ)研究的直接撥款、研究平臺(tái)的構(gòu)建、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的人才培養(yǎng)政策等都是主要的手段。

雖然市場(chǎng)失靈理論為創(chuàng)新政策干預(yù)提供了有力的依據(jù)，但是它仍然將技術(shù)看作是一個(gè)“黑箱”。市場(chǎng)失靈理論更加提倡通過(guò)提供有利的研發(fā)和創(chuàng)新環(huán)境來(lái)平衡研發(fā)的投入問(wèn)題。以此為指導(dǎo)的創(chuàng)新政策干預(yù)措施過(guò)于偏向宏觀(guān)或政府層面，對(duì)于較微觀(guān)層面的干預(yù)缺乏指導(dǎo)力。

2.2 內(nèi)生增長(zhǎng)干預(yù)合理性——高水平研發(fā)的理論支持

內(nèi)生增長(zhǎng)理論通過(guò)將知識(shí)積累與技術(shù)進(jìn)步等作為解釋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的內(nèi)生變量構(gòu)建的一系列增長(zhǎng)模型具有三個(gè)基本特征：①技術(shù)進(jìn)步、知識(shí)積累以及人力資本的積累是其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的副產(chǎn)品；②整個(gè)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為規(guī)模報(bào)酬遞增；③在此基礎(chǔ)上政府的政策不僅具有水平效應(yīng)，而且具有增長(zhǎng)效應(yīng)。結(jié)合信息具有的壟斷性來(lái)考慮，研發(fā)投入可以為企業(yè)帶來(lái)潛在的壟斷收益。這種研發(fā)的壟斷收益可能會(huì)使得已經(jīng)獲得壟斷收益的機(jī)構(gòu)缺乏繼續(xù)深入研發(fā)的動(dòng)力［16］。因此就需要通過(guò)創(chuàng)新政策促進(jìn)高水平的創(chuàng)新與研發(fā)投入。

從政策干預(yù)的角度來(lái)講，有針對(duì)性地促進(jìn)高水平的創(chuàng)新與研發(fā)投入政策可能會(huì)引發(fā)有關(guān)公平問(wèn)題的討論。因此，基于內(nèi)生增長(zhǎng)理論的創(chuàng)新政策一般從兩個(gè)方向進(jìn)行干預(yù)。第一個(gè)方向是從全社會(huì)的角度培養(yǎng)創(chuàng)新的良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，包括稅收政策、人才政策、專(zhuān)利保護(hù)政策等。可以說(shuō)內(nèi)生增長(zhǎng)理論比市場(chǎng)失靈理論對(duì)政府的科技研發(fā)和人才培養(yǎng)支持力度要求更高。第二個(gè)方向是允許并鼓勵(lì)大企業(yè)參與到有關(guān)國(guó)計(jì)民生或未來(lái)發(fā)展的重要課題中來(lái)。通過(guò)政府部分資助的方式可以推動(dòng)高水平的研發(fā)同時(shí)也分擔(dān)了大企業(yè)獨(dú)立研發(fā)大課題的風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)生增長(zhǎng)理論嘗試著對(duì)構(gòu)成技術(shù)進(jìn)步的要素進(jìn)行結(jié)構(gòu)，并解釋技術(shù)進(jìn)步對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。然而，基于內(nèi)生增長(zhǎng)理論的創(chuàng)新政策干預(yù)合理性則著重在于對(duì)高水平研發(fā)的支持。但是在實(shí)際的創(chuàng)新過(guò)程中，大量的中小企業(yè)才是最具創(chuàng)新活力的組織。因此，過(guò)于強(qiáng)調(diào)促進(jìn)高水平的研發(fā)可能會(huì)使得政策干預(yù)缺乏公平性，反而不利于激發(fā)整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新活力。

2.3 演化經(jīng)濟(jì)學(xué)干預(yù)合理性——避免技術(shù)鎖定

演化經(jīng)濟(jì)學(xué)原理強(qiáng)調(diào)了路徑依賴(lài)對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的重要影響。如果路徑依賴(lài)發(fā)生了，意味著單個(gè)機(jī)構(gòu)不能保證提供最優(yōu)化產(chǎn)品或?qū)Υ蝺?yōu)化產(chǎn)品的改進(jìn)［17］。Nooteboom提出 “組織演化中未來(lái)的發(fā)展方向經(jīng)常受到過(guò)去發(fā)展的抵消或者阻礙”［18］。而制度與技術(shù)具有協(xié)同演化的特點(diǎn)，它們共同推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)［19］。因此創(chuàng)新政策干預(yù)有助于避免路徑依賴(lài)對(duì)于技術(shù)發(fā)展的阻礙。

為了避免路徑依賴(lài)，創(chuàng)新政策干預(yù)的方向在于鼓勵(lì)多角度、多水平的創(chuàng)新。構(gòu)建良好的創(chuàng)新環(huán)境至關(guān)重要。為了使創(chuàng)新干預(yù)的覆蓋面更加全面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定一系列不同的政策或者多種政策的混合機(jī)制來(lái)支持潛在的技術(shù)發(fā)展路徑。另外，鼓勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新是促進(jìn)創(chuàng)新多樣化、激發(fā)潛在創(chuàng)新路徑的有效手段。

演化經(jīng)濟(jì)學(xué)干預(yù)合理性對(duì)于技術(shù)發(fā)展的過(guò)程、背景等有著較深刻的分析，強(qiáng)調(diào)了個(gè)體的非正式、習(xí)慣性行為的重要作用［17］。然而這種對(duì)于背景、個(gè)體作用的強(qiáng)調(diào)使得其對(duì)政策干預(yù)缺乏具有廣泛意義的政策措施。

2.4 系統(tǒng)失靈干預(yù)合理性——促進(jìn)研發(fā)合作

系統(tǒng)失靈干預(yù)合理性從創(chuàng)新系統(tǒng)的角度強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新政策干預(yù)對(duì)于促進(jìn)機(jī)構(gòu)間合作的重要性。Woolthuis等提出創(chuàng)新系統(tǒng)方法的基本預(yù)設(shè)包括三點(diǎn)：①創(chuàng)新不是孤立發(fā)生的，交互是創(chuàng)新過(guò)程的核心；②制度是經(jīng)濟(jì)行為及表現(xiàn)的關(guān)鍵；③演化的過(guò)程扮演了重要的角色。在此基礎(chǔ)上當(dāng)各個(gè)組成部分的連接不能夠有效運(yùn)行的時(shí)候，創(chuàng)新個(gè)體的表現(xiàn)有可能因?yàn)閯?chuàng)新系統(tǒng)整體表現(xiàn)滯后［20］。Edquist提出系統(tǒng)失靈包括至少四個(gè)方面：創(chuàng)新系統(tǒng)的功能不合適或缺失、組織不合適或缺失、制度不合適或缺失以及創(chuàng)新體系各元素之間的聯(lián)系不合適或缺失［21］。

基于系統(tǒng)失靈合理性，創(chuàng)新政策干預(yù)可以通過(guò)加強(qiáng)系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)間聯(lián)系促進(jìn)合作等方式減少系統(tǒng)失靈的影響。因此政策干預(yù)的重點(diǎn)在于促進(jìn)合作性的學(xué)習(xí)，方便知識(shí)在不同機(jī)構(gòu)不同階段的傳播，加強(qiáng)系統(tǒng)不同組織間的合作與溝通，建立相應(yīng)的鼓勵(lì)和促進(jìn)合作的制度等。

然而，系統(tǒng)失靈合理性并不能說(shuō)明促進(jìn)研發(fā)合作對(duì)于產(chǎn)生破壞性創(chuàng)新有推動(dòng)作用。相反，基于系統(tǒng)失靈合理性，如果出現(xiàn)了與現(xiàn)有合作條件沖突的破壞性創(chuàng)新，已經(jīng)形成合作關(guān)系的機(jī)構(gòu)有可能會(huì)聯(lián)合抵制這種破壞性創(chuàng)新的出現(xiàn)［22］。因此，如果從這個(gè)角度出發(fā)，創(chuàng)新政策干預(yù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)平衡對(duì)已有的及潛在的技術(shù)或產(chǎn)業(yè)的支持，鼓勵(lì)并允許失敗，以促進(jìn)破壞性創(chuàng)新的產(chǎn)生。

2.5 預(yù)期短視干預(yù)合理性——預(yù)見(jiàn)未來(lái)

從面向未來(lái)的角度來(lái)看，無(wú)論是企業(yè)還是研究機(jī)構(gòu)在進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的過(guò)程中都會(huì)對(duì)相關(guān)科學(xué)或技術(shù)產(chǎn)生一定的預(yù)期或?qū)Πl(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)。然而，當(dāng)未來(lái)發(fā)展機(jī)會(huì)的信息價(jià)值難以獲得；或者占有未來(lái)發(fā)展信息的人并不進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)；或者信息占有者在進(jìn)行創(chuàng)新過(guò)程中找不到合作者等情況發(fā)生時(shí)，企業(yè)或研究機(jī)構(gòu)對(duì)于創(chuàng)新機(jī)會(huì)的捕捉或投入會(huì)受到抑制，從而不能達(dá)到最優(yōu)，也就是出現(xiàn)預(yù)期短視的現(xiàn)象［23］。政府可以通過(guò)發(fā)動(dòng)社會(huì)各界的力量，對(duì)未來(lái)的科技發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)見(jiàn)，從而系統(tǒng)研究科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)在未來(lái)的長(zhǎng)期發(fā)展?fàn)顟B(tài)［24］，并為社會(huì)提供更多面向未來(lái)發(fā)展的信息、政策指導(dǎo)以及設(shè)置未來(lái)科學(xué)發(fā)展的優(yōu)先級(jí)［25］。

除了組織預(yù)見(jiàn)類(lèi)活動(dòng)，政府還需要在基礎(chǔ)研究投入、信息共享方面給予支持，以保證公共信息能夠更加廣泛地得到共享，降低企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)獲得信息的成本。

飼養(yǎng)環(huán)境：山東欣博藥物安全評(píng)價(jià)研究中心SPF屏障系統(tǒng)，溫度20～26℃，濕度40%～70%，換氣次數(shù)≥15次/h，動(dòng)物照度15～20 Lx，工作照度≥200 lx，照明時(shí)間12 h/12 h明暗交替；實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用許可證號(hào)SYXK（魯）2016‐0011；SPF大小鼠生長(zhǎng)繁殖飼料和墊料均購(gòu)自北京科澳協(xié)力飼料有限公司，各項(xiàng)檢測(cè)符合規(guī)定。

然而，目前為止，大多數(shù)國(guó)家的預(yù)見(jiàn)活動(dòng)還停留在提供參考的階段，并沒(méi)有通過(guò)立法或者項(xiàng)目等方式整合進(jìn)政府的干預(yù)活動(dòng)中，使得預(yù)見(jiàn)活動(dòng)的執(zhí)行效果可能大打折扣。。我國(guó)也是近年來(lái)才開(kāi)始認(rèn)識(shí)到預(yù)見(jiàn)的重要性，并組織了幾次預(yù)見(jiàn)活動(dòng)，然而要使得預(yù)見(jiàn)結(jié)果能夠真正地發(fā)揮作用還需要進(jìn)一步的探索。

2.6 創(chuàng)新政策干預(yù)合理性比較

從創(chuàng)新政策干預(yù)的合理性梳理中可以看出各種創(chuàng)新政策雖然整體上構(gòu)成一個(gè)體系，但是按照政策干預(yù)的內(nèi)容和目標(biāo)上來(lái)看卻可以通過(guò)不同的理論進(jìn)行解釋?zhuān)瑫r(shí)不同的理論支持也對(duì)創(chuàng)新政策的干預(yù)活動(dòng)提出了不同的要求，如表1所示。縱然有很多合理性都支持創(chuàng)新政策干預(yù)，但是，并不能夠保證創(chuàng)新政策的干預(yù)一定有效。基于發(fā)達(dá)國(guó)家的宏觀(guān)調(diào)控并不一定能達(dá)到預(yù)期的目的，很多學(xué)者提出了政府失靈理論，即政府難以按照社會(huì)福利最大化原則行事，使得在某些情況下政策干預(yù)會(huì)扭曲資源配置甚至擾亂經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。因此，創(chuàng)新政策干預(yù)除了要從合理性上把握干預(yù)要點(diǎn)外，更加應(yīng)當(dāng)注重創(chuàng)新政策框架的構(gòu)建及政策間的整合。

表1 創(chuàng)新政策干預(yù)合理性比較

3 政策啟示

即將迎來(lái)的“十二五”規(guī)劃時(shí)期是我國(guó)深入實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)、全面落實(shí)十七大戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)于我國(guó)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、提高社會(huì)全面創(chuàng)新能力至關(guān)重要。從創(chuàng)新政策干預(yù)的角度來(lái)講，如何根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展需要合理布局，最大程度地發(fā)揮創(chuàng)新政策的激勵(lì)效果是關(guān)鍵。對(duì)于創(chuàng)新政策干預(yù)合理性的深入理解有助于從根本上合理規(guī)劃我國(guó)的創(chuàng)新政策體系，有的放矢地促進(jìn)和鼓勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)。

（1）根據(jù)干預(yù)目的、內(nèi)容構(gòu)建層次化創(chuàng)新政策體系。

我國(guó)現(xiàn)有的創(chuàng)新政策涵蓋了多種方向和目標(biāo)，包括以基礎(chǔ)研究為主的國(guó)家自然科學(xué)基金、973計(jì)劃；以應(yīng)用研究為主的863計(jì)劃；以平臺(tái)建設(shè)為主的研究實(shí)驗(yàn)基地建設(shè)等。目標(biāo)的多樣化和管理體系的日趨復(fù)雜使得很多創(chuàng)新政策不能專(zhuān)注于特定的調(diào)控目標(biāo)，從而追求廣而全的調(diào)控效果。然而從國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的角度來(lái)講，根據(jù)干預(yù)目的、內(nèi)容構(gòu)建層次化創(chuàng)新政策體系才能更好地實(shí)現(xiàn)政策干預(yù)的目標(biāo)。創(chuàng)新政策體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)根據(jù)創(chuàng)新不同階段的需要對(duì)現(xiàn)有的創(chuàng)新政策按照目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行整合及再定位，使各個(gè)創(chuàng)新政策的干預(yù)邊界更加清晰、政策間的銜接更加流暢，并根據(jù)需要修正偏差以及填補(bǔ)政策干預(yù)中的空白。

（2）以干預(yù)目的、內(nèi)容為核心采取適當(dāng)?shù)母深A(yù)方式。

不同的干預(yù)需要對(duì)于干預(yù)重點(diǎn)、政策工具等的要求是不同的。因此，針對(duì)具有特定干預(yù)目的及內(nèi)容的創(chuàng)新政策干預(yù)也必須采取不同的干預(yù)方式組合。在層次化構(gòu)建創(chuàng)新政策體系的基礎(chǔ)上，以干預(yù)目的、內(nèi)容為核心選擇適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)方式才能夠做到有的放矢。

（3）改善和培養(yǎng)創(chuàng)新性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

良好的創(chuàng)新環(huán)境是政策干預(yù)能否取得理想效果的基礎(chǔ)。創(chuàng)新性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的培養(yǎng)及改善是各種干預(yù)理論都普遍支持的結(jié)論。面對(duì)目前不太樂(lè)觀(guān)的國(guó)內(nèi)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，深化創(chuàng)新結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力是根本上保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的途徑。培養(yǎng)本國(guó)創(chuàng)新性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境才能激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力，引導(dǎo)企業(yè)向高技術(shù)、高附加值的方向發(fā)展。

（4）促進(jìn)和加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作。

產(chǎn)學(xué)研合作對(duì)于創(chuàng)新發(fā)展的重要意義已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可。然而，在加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非主流的創(chuàng)新活動(dòng)，從而避免創(chuàng)新路徑的鎖定。

（5）建立創(chuàng)新政策干預(yù)過(guò)程、效果的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系。

為了避免政府失靈，創(chuàng)造公平透明的創(chuàng)新政策干預(yù)環(huán)境，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新政策干預(yù)過(guò)程、干預(yù)效果的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。建立一套創(chuàng)新政策干預(yù)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系可以在事前、事中和事后分別對(duì)創(chuàng)新政策的執(zhí)行和效果進(jìn)行考察，并對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)做出調(diào)整。從長(zhǎng)期來(lái)看，監(jiān)督評(píng)價(jià)體系的建立也可以提高我國(guó)創(chuàng)新政策干預(yù)的公平性、科學(xué)性和合理性。

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（責(zé)任編輯 張九慶）

Evolution of the Rationality of Innovation Policy Intervention and Its Impact on Policy Intervention

Zhang Lin
（Institute of Policy and Management,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China）

G311

A

2010-06-02

張琳（1984-），女，黑龍江哈爾濱人，管理科學(xué)與工程博士；研究方向：創(chuàng)新管理與科技政策。