張艷華

農民工前勞動力市場歧視之反思

張艷華

近年來，農民工問題一直是社會各界普遍關注的一個熱點。可以說，自從2003年溫總理為農民工討薪事件發生后，有關農民工的就業與權益保障問題的研究就沒有淡出學界的視野，特別是農民工在城市勞動力市場所遭遇的各種歧視更是引發了廣泛的討論。關于農民的工資低、工資拖欠、勞動合同簽約率低、缺乏必要的勞動保護等問題，經常見諸于電視、報紙、網絡等媒體，眾多學者從經濟學、社會學、政治學的角度對此進行了深入的探討。比之于學者們對于農民工進入勞動力市場后所遭受的歧視問題的研究，目前對于農民工進入勞動力市場之前被歧視的關注相對較少，原因可能在于農民工進入勞動力市場之前被歧視的隱蔽性，以及歧視后果顯現的長期性。

對于“歧視”的含義，研究人員出于不同的研究目的和研究視角，對其內涵外延的界定不盡相同，但有一點是眾所公認的，即在廣義上，歧視是指遭受不平等、不公正的對待。說得更具體一點，所謂歧視，就是指不是根據能力、為社會的貢獻，而是依據身份、性別、種族等個人先天固有的特征，對社會成員實施“區別對待”，造成對某些社會群體合法權利的剝奪，引發社會不公平。通常所說的勞動力市場歧視，是指勞動者進入勞動力市場所遭受的一系列不公正待遇。前勞動力市場歧視，因其出現于求職之前，與進入勞動力市場的勞動者面臨的問題不同，所遭遇的不公正待遇也不同，因而所受歧視的表現也不一樣。農民工進入勞動力市場前的歧視主要體現為人力資本投資歧視，它會對其將來在城市的職業選擇產生直接的影響。當前中國經濟正處在工業化加速發展的階段，產業結構逐步高級化，對高素質人才的需求越來越多，因此，將來影響和決定農民工就業質量的最根本因素將是其擁有的文化知識和專業技能的多少。多數農民工受身份與戶籍制度的限制，無論是在接受教育、衛生保健還是職業培訓方面，都享受不到與城市居民相同的待遇，導致城鄉人力資本積累水平的差異，由此也從根本上決定了農民工在勞動力市場中的弱勢地位。

歧視性的人力資本投資

教育經費投入歧視

教育服務屬于財政公共服務的一個重要領域，教育資源分配的公平與否反映了一個國家公共服務的均等性與公平性。公共服務均等化是對財政調節社會資源分配的一個基本要求，也是社會弱勢群體夢寐以求的。但實際情況如何呢？每一個公民都能享受到同等的受教育機會嗎？農民和市民擁有同等的教育資源嗎？答案是毋庸置疑的。中國在新中國成立之后長期奉行的是城鄉二元結構的投資政策，對于農村教育，國家財政性教育投入明顯不足，從圖1與圖2來看，從2000-2008年，財政對農村的投入均遠遠低于全國平均水平，當然更低于城市，并且絕對差距也在逐步擴大。2008年全國初中生均教育經費支出（城鄉平均）為4533.7元，其中農村為4005.8元；全國普通小學生均教育經費支出為3411.0元，其中農村為3116.8元。農村中、小學生均教育經費分別比全國平均水平低527.9元、294.2元，而在2000年時，農村中、小學生均教育經費與全國平均水平之差僅分別為326.9元、144.4元。縱向來看，顯然差距是擴大了。

在教育硬件建設方面，據2009年中國教育經費統計年鑒提供的數字顯示，農村小學生均基本建設支出為28.2元，僅為城鄉平均水平的71%，初中為100.7元，是全國平均水平的85%，高中生均基本建設支出的城鄉差別更為懸殊，農村只有城鄉平均水平的43%，若與城市相比，則差距更大。雖然接受義務教育的學生67.4%在農村，而讓學生獲取知識和信息，受到科技文化熏陶的圖書館、科技館、博物館等公共教育設施卻多分布在城市。當今時代是信息經濟時代，而改變人們生活、工作和學習方式的網絡資源，對于多數廣大農村學生而言還只是一個美麗的夢想。農村不僅硬件設施差，教育設施短缺、實驗器材匱乏、教室破舊、危房多，而且軟件投入力量也比較薄弱。僅從師資力量來看，農村工作條件差、工資福利低、教師培訓再教育機會少，對優秀師資缺乏吸引力，農村高學歷、高職稱的教師少，素質普遍低于城市。很多教師教學理念落后、知識結構老化，跟不上教材改革的步伐，很難適應素質教育對教師的要求。

健康投資歧視

人力資本是以人的身體為載體的，良好的健康狀況是人力資本實現保值和增值的重要保證。知識、經驗等人力資本的積累是以勞動者的人身健康為基礎的，強健的身體有利于已經積累的人力資本在更長時間內發揮作用。健康的體魄和充沛的精力能使勞動者單位時間的產出增加，勞動生產率提高。身體健康狀況的改善意味著生病時間的減少、生命的延長、有效勞動時間的增加和勞動質量的提高。勞動者的健康狀況在很大程度上取決于社會各方面的健康投資。關于居民的健康投資狀況，學界常用衛生經費投入情況來表示。歷年來中國衛生總經費在城鄉之間分配極不平衡，城市衛生投入遠遠高于農村，而且城鄉衛生費用差距呈逐年擴大趨勢，總費用差距1995年為323.8億元，2008年為7974.6億元，14年間差距擴大了24.5倍。農村人口多而衛生經費投入少，城市人口少而衛生費用投入多，因此人均衛生經費投入也必然呈現同樣的差距拉大的特點。從1995年到2008年，城鄉人均衛生經費投入之差由288.4元變為1407.5元，2008年城市人均衛生費用是農村的4.1倍（見圖3）。

城鄉衛生費用差距為何如此之大呢？衛生服務屬于準公共品，其主要的投資主體一個是政府，一個是家庭。由于本文主要考察的是社會公平性的問題，故暫不考慮家庭的投資狀況。根據《中國衛生統計年鑒（2009）》提供的有關數據表明，2008年財政衛生專項支出共286.7億元，其中多數用于醫院、療養院、社區衛生服務中心等醫療衛生機構。眾所周知，醫院、療養院、社區衛生服務中心和街道衛生院基本分布在城市，只有鄉鎮衛生院分布在農村，財政對鄉鎮衛生院的專項支出共28.1億元。也就是說，在總計286.7億元的財政專項支出中，只有28.1億元，即不到10%的支出是真正用于農村衛生機構，其余的258.6億元流向了城市。雖然財政的專項支出不能代表財政經費投入的全部，但也能從中窺視到財政投資的城市傾向性。鄉鎮衛生院作為我國農村三級醫療保障體系的中樞，關系著農村幾億農民的身體健康和預防保健，也關系著今后農村新型合作醫療制度開展的成敗，其重要性不言而喻。可是許多衛生院就像一個極度貧血的病人，本身就需要救治。

職業技能培訓投資歧視

職業技能培訓對于提高勞動者勞動報酬的作用不言而喻。早在2003年，國務院辦公廳就下發了《2003－2010年全國農民工培訓規劃》，明確提出了政府在農民工職業技能培訓實施中應發揮主體地位作用。《勞動法》第67條也指出，“各級人民政府應當把發展職業培訓納入社會經濟發展的規劃，鼓勵和支持有條件的企業、事業組織、社會團體和個人進行各種形式的職業培訓。”實際上，農民工與企業之間的勞動關系不穩定，農民工流動率高，培訓收益的外溢性大，企業在追求中短期利潤最大化的思想指導下，往往對農民工缺乏培訓的積極性。即便是農民工與企業有較穩定的勞動契約，企業按照“二八原則”，即80%的財富是20%的核心員工創造的，培訓投資方面傾向于20%的中高層員工，多數從事基礎工作的農民工很少有培訓機會。企業作為經濟主體參與市場競爭，其培訓投資意愿也主要通過市場選擇來決定，政府對其沒有太大的約束力。在財政層面，中央財政在農民工培訓中，主要通過財政轉移支付和補貼的方式將資金投向了中西部貧困地區，其他地區農民工培訓的責任主要在地方政府。然而，一些地方政府并沒有承擔好自己的主體地位責任。很多農民工輸出地政府財政困難，培訓補貼款被通過各種理由截留，難以落實到位。農民工輸入地政府地方保護主義思想嚴重，認為財政資源應主要用于本地居民而非“外來人口”，再加上城市產業發展需求的普通工幾乎招之即來，所以輸入地政府對農民工的培訓始終持消極的態度。相比之下，各地政府對城市下崗職工的培訓工作做得要好得多。為了保證和提高就業率，很多城市對本地下崗職工和失業人員提供免費職業介紹和免費的再就業培訓，所需經費主要由財政支付。事實上，輸入地很多農民工由短期流動轉變為長期居住，農民工創造的稅收及社會財富大多留在了城市，為城市財政收入的增加做出了貢獻，但農民工并沒有被城市政府接納，缺乏共享現代化知識與技術的機會。作為經濟發展的受益者，農民工輸入地區政府沒有主動承擔起“澆水”、“施肥”的責任，而只是扮演了一個“摘果實者”的角色。

人力資本歧視的后果

對農民工人力資本投資歧視的短期后果是城鄉人力資本積累差距的拉大，即城鄉勞動者受教育程度、健康水平等差異的擴大。據《中國人口和就業統計年鑒》（2009）提供的數據表明，2008年鄉村的文盲人口是城市的7.3倍、城鎮的3.7倍。相反，對于接受高層次文化教育的人口比例，鄉村均大大低于城市。如鄉村具有高中文化水平的人口占全國的比例為31.9%，比城市低13.6個百分點，比城鎮低9.3個百分點；鄉村具有大專及大專以上學歷的人口比重更少，只占全國的9.5%，城市與城鎮的這一比重分別為71.0%、19.5%。愈是高文化層次，農村人口所占比重愈低，城鎮人口比重愈高。城鄉居民的健康狀況也同樣存在著明顯的差距。全國營養調查數據顯示，無論是哪個年齡段，無論是男性還是女性，無論是身高指標還是體重指標，農村居民均比城市居民低。平均來看，身高方面，農村男性比城市男性低3.6cm，農村女性比城市女性低3.4cm；體重方面，農村男性比城市男性低4.3kg,農村女性比城市女性低2.8kg。另據中國衛生統計年鑒2009年公布的孕產婦死亡率、60歲以上人口生活不能自理率數據顯示，農村遠遠高于城市。2008年農村孕產婦死亡率是城市的1.2倍；60歲以上人口生活不能自理率平均比城市高3.4個百分點，比城鎮高3.1個百分點，比全國高1.4個百分點。多個反映居民健康狀況的指標均表明農村居民身體素質與城市居民相比有較大的差距。人力資本是經過投資而形成的，政府投資的城市傾向性從根本上決定了城鄉人力資本積累的差距。

俗話說，“十年樹木，百年樹人”，人力資本作用的發揮具有長期性和滯后性，也正因為如此，人力資本歧視并未引起應有的關注。對農民工的戶籍制度歧視、社會保障制度的歧視等基于勞動者身份的歧視性行為，會隨著制度的逐步完善而迅速消除，而人力資本歧視對某些農民工的影響可能是一生一世的。長期來看，人力資本積累最終要反映到就業選擇、職位升遷以及收入分配上。排除掉其他所有的歧視，農民工由于自身文化層次低、技術技能匱乏，通過市場公平競爭，仍然難以進入高新技術行業，以及銀行、證券、保險等高端行業，這就是人力資本歧視的長期后果。人力資本積累受到過去人力資本積累以及人力資本投資水平的影響，而人力資本投資水平又從一定程度上受到經濟發展水平與家庭收入水平的約束。由于農民工本身收入水平低，人力資本投資能力有限，政府作為公共品的供給主體，一直以來實施傾向于城市的人力資本投資政策，造成了農民工在起點上的不公平。長此以往的結果必然會造成農民工人力資本“低投資——低積累——低收益——低投資……”的惡性循環，導致收入分配的“馬太效應”，窮者愈窮，富者愈富，加劇社會分層，不利于社會的穩定與和諧。

消除農民工人力資本投資歧視的思考

由于造成對農民工人力資本投資歧視的根源在于政府的歧視性投資制度，所以，無論從維護社會公平、保護農民工的受教育權與健康權來說，還是從保障城鄉協調發展的角度來說，政府都應該承擔起主要責任，改革不合理的歧視性制度。具體措施如下：

增加財政向農村的投入，提高農民工進入勞動力市場前受教育機會的公平性。眾多學者對教育回報率的研究均表明，受教育程度與收入回報呈正相關關系，受教育年限每增加一年，工資就會有明顯的增長。農民工在進入城市勞動力市場之前受教育機會的不平等限制了其文化水平的提升，由此也降低了其進入城市之后的職業選擇能力。作為農村的剩余勞動力，受文化素質的約束，他們只能從事城市勞動力“剩下”的工種。農民工要想改變被歧視的命運，最根本的途徑是提升自身的人力資本，增強自我保護的能力。這其中，政府能做的是增加農村教育的投入，改善農村中小學的教學設施，提高教師待遇，吸引優秀的師資。

增加政府對農村醫療衛生的投入，進一步完善農村新型合作醫療體制，改善農村居民健康狀況。我國人均衛生經費不僅大大低于美國、日本、英國等發達國家，而且也低于與我經濟發展水平相當的黎巴嫩等發展中國家，農村則更低。與城市居民相比，農民由于收入水平低、無醫療保障，因而承擔著比城市居民高得多的醫療風險，然而財政醫療衛生投入的天平還是傾向了城市。政府作為社會公共事業的投資主體和社會公平的維護者，應適當調整城鄉衛生支出結構，增加農村醫療衛生投資，改善農村就醫條件，進一步完善新型合作醫療的投入保障機制，增進農民的健康資本存量，延長其參與社會勞動的時間。

輸出地與輸入地政府協同合作，建立農民工職業培訓的保障機制。農民工輸出地肩負著加快農村剩余勞動力轉移，增加農民非農就業的重任；農民工輸入地則有責任為其轄區地勞動者的充分就業提供保障。輸出地與輸入地政府在農民工外出就業中承擔的職責不同決定了各自培訓任務的差異。輸出地政府應著重培訓農民工基本的求職技能，生產、服務技能，加強對農民工轉移前的引導培訓；輸入地政府在對待農民工的問題上，應該轉變觀念，把農民工當做是城市的納稅人，而不是“外來人口”，改變目前對農民工排斥的思想和做法，發揮輸入地貼近用工單位，了解市場職業技能需求的長處，對農民工與城市下崗職工一視同仁，給農民工與市民相同的接受職業培訓的權利。

欄目主持：胡宏梅